董雪兵 | 县域共同富裕的难点审视与路径选择

面对新发展阶段的新形势，以习近平同志为核心的党中央科学研判国际国内形势，把实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置，作出到2035年“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”的安排部署。作为政治、经济、社会目标的基本执行单元，县域在推动中国经济社会发展中发挥着重要作用。扎实推动县域共同富裕是巩固党长期执政地位的根本要求，是统筹城乡协调发展的应有之义，也是推进中国县域治理体系和治理能力现代化的重要内容。

作为国家经济的基本单元，县域的兴衰关系全局。整体而言，我国县域依然存在产业发展基础薄弱、常住人口年龄结构失衡、新型城镇化建设缓慢、公共服务供给错位等多重掣肘，与全体人民共同富裕的目标还存在较大差距。

人口结构失衡与县域要素优势发挥之困。长期以来，充足且低成本的劳动力资源是县域的要素比较优势。然而，在人口红利渐退、老龄化进程加快的经济社会发展背景下，常住人口年龄结构失衡成为新时代县域发展面临的一项重大挑战。第六次全国人口普查和第七次全国人口普查数据显示，相较于2010年，2020年全国60岁、65岁及以上人口分别提高了5.44%和4.63%。同时，伴随着大城市高速发展，加之各大城市争相开展“抢人大战”，县域适龄劳动力不断涌向发展机会更多的大城市，县域人才“空心化”较为严重。虽然近年来返乡人数逐年上升，但与外流人口数量相比仍有较大差距，短期内难以弥补县域人才缺口。从《中国数字乡村发展报告（2020年）》公布的数据来看，2020年返乡创业人口为850万人，且大多数返乡创业人员聚集于信息技术、实体产业，较少涉及与民生、公共服务密切相关的领域，医疗卫生、教育等行业人才紧缺。由是观之，县域常住人口年龄结构失衡将导致县域人力资源成本上升与人力资源结构性短缺，进而削弱县域人口要素优势。

产业基础薄弱与县域经济转型升级之困。当前，新一轮科学技术革命与产业变革方兴未艾，对经济社会和城市化产生了深刻影响，催生了一系列新技术、新产业、新模式。但受制于现代服务业基础薄弱、规模效益低下与科技创新能力不足等产业发展短板，县域经济与城市经济之间存在巨大的发展差距。具体而言，县域经济发展面临工业增长乏力与农业产业化不足的双重困境，产业技术落后，产业形态单一，与城市产业相比存在难以跨越的发展鸿沟。同时，受“小富即安”“小成即满”思维及“熟人社会”等主观因素影响，加上大部分县域产业抗风险能力弱、体量规模小等客观问题，县域企业很难拿出敢为人先的魄力和雄心进行产业技术改造与转型升级，也就难以实现跨越式发展。此外，交通运输成本较高、营商环境不优、政府引导能力不强等问题，也导致县域难以有效吸引高质量、高成长性的企业入驻，限制了产业发展空间。综合而言，推进县域共同富裕离不开县域经济高质量发展，而依靠传统工业与农业的县域产业基础却无法支撑起县域经济高质量发展的目标。

资源供给错配与乡村振兴之困。医疗卫生、教育资源、基础设施等基本公共服务供给是实现共同富裕的基础保障。2021年中央一号文件指出：“全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村。”根源于城乡二元结构，加之县域产业发展薄弱所致的财政供给能力不足，公共服务资源主要集聚于县城及部分重点乡镇，广大农村地区基本公共服务保障明显不足，基本公共服务存在城乡供需结构性错配现象。根据《中国县域统计年鉴（县市卷）—2020》，2019年一般公共预算收入不足5亿元的县域占比约为三分之一，要满足投资额度巨大、投资周期较长的乡村基础设施建设实属困难，而县域基础设施和公共服务资源供给长期不足势必会制约乡村振兴的推进步伐。

新型城镇化建设与县域绿色可持续发展之困。生态环境的可持续是县域发展的基础与前提。尊重自然规律、遵循生态环境的生态阈值与极限，是实现社会经济与自然生态和谐发展的必然要求。与大城市相比，县域更加接近生态空间，是世界自然遗产、国家地质公园、国家风景名胜区、国际湿地公园与省级风景名胜区和国家森林公园的重要载体。特别地，县域也拥有众多历史文物和文化资源，保护责任重大。然而，在城乡建设用地指标增减脱钩的现实背景下，县域在推进城镇化的过程中，存在“大拆大建”和盲目扩张的现象，保护生态环境的意识较为匮乏；文化保护涉及面广、保护难度大；仅有的面向“双碳”目标的县域探索依然集中在环境能耗检测、强化资源利用效率等领域，尚未触及更深层次、更长远的机制建设；绿水青山转化为金山银山的途径也容易受到交通条件、消费水平和同质竞争的影响和制约。

运行理念迟滞与现代化治理之困。抓准县域社会治理的重点、难点与基点，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务，事关社会稳定、政治安全和人民幸福。我国县域人口规模从几万到两百万人不等，但县域经济发展、社会治理大多遵循熟人、半熟人社会的运行逻辑，社会资源配置依然局限于传统血缘、亲缘与地缘关系，特别是农村地区，人情、社会圈子、亲属关系等社会文化因素对社会秩序的影响尤为突出。可想而知，县域非正式的运行逻辑与法治思维、包容正义与程序正规的现代化治理之间存在天然的矛盾冲突，制约着县域政府提升治理能力、推进县域治理现代化。

习近平总书记强调：“我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，我们不能做超越阶段的事情，但也不是说在逐步实现共同富裕方面就无所作为，而是要根据现有条件把能做的事情尽量做起来，积小胜为大胜，不断朝着全体人民共同富裕的目标前进。”稳步实现全体人民共同富裕特别是县域共同富裕目标，需要寻找出一条兼具平衡性、协调性和包容性的高质量发展路径，脚踏实地、久久为功。

防止返贫，切实破除贫困生成机制

2021年我国全面打赢了脱贫攻坚战，贫困县全部摘帽退出，历史性地消除了绝对贫困和区域整体性贫困。但是，基于生态环境脆弱、地质灾害频发等自然灾病因素，加之基层政府基本公共服务水平不够高、教育水平差距较大等社会因素，部分脱贫地区县域经济造血功能不强，依然存在返贫的潜在风险。我们始终要清醒认识到，只有切实破除贫困的生成机制，才能从根本上解决贫困问题。

针对自然灾病可能导致的返贫，县域政府应重点完善灾情预警处理系统，探索建立县域帮扶机制，引入相应领域专家人才，加强遥感遥测，进一步提升对自然危害的防范水准。同时，进一步提高政策精准性，稳定有劳动能力的贫困对象的增收致富渠道，对无劳动能力的贫困对象强化整合性社会保障措施并落实可持续的经费来源，优化脱贫人口发展环境。防止因病致贫返贫，要把农村作为健康中国建设的重点，大力普及保健知识、倡导良好生活习惯、发展公共卫生事业，充分发挥农村特别是山区中药资源丰富的优势，大力发展县域中医，更加注重“治未病”。

针对社会因素可能导致的返贫，提升公共服务供给质量是重要途径，而教育是阻断贫困代际传递的根本之策。“扶贫先扶志”“扶贫必扶智”，教育具有防止返贫、稳定脱贫的根本性、可持续性作用。一方面，根据县域教育发展实际情况，通过改建、扩建、新建高质量、高标准培训学校、大中专职业技能学校、重点寄宿学校，优化县域地区学校的数量和种类，普及农村学前教育，进一步改善县域教学环境、质量与效率。另一方面，加大乡村教师人才引进力度，出台相应的政府财政支持补助政策，定向培养并稳定乡村教师队伍，定期进行市县优秀教师轮换，加大教育资源向农村倾斜力度。同时，以教育信息化为基础，加大县域学校网络教学设备与智能终端投入，加快引导一线发达城市优秀教育资源进县域、进乡村，破解城乡优质教育供给难题。

协调发展，统筹协调城乡均衡发展

城乡高质量发展是推进县域共同富裕的硬道理，城镇和乡村两者缺一不可。为此，需要以全局的思维来审视，既要考虑到城镇的快速发展，也要顾及城乡的均衡发展，即全面推进乡村振兴与新型城镇化建设，实现人的全面发展、城乡的均衡高质量发展。

推进新型城镇化建设，以城带乡、城乡互动。促进要素自由流动、推动城乡资源均衡配置是城乡一体化发展的必由之路。一是要支持综合能力较强、发展潜力较大的县城高标准建设中等规模现代化城市，有序推进县域经济向城市经济转型，有效提升县域综合能级，增强城镇人口吸纳能力。二是要因地制宜探索建设资源均衡配置的新发展模式，建立城乡一体化公共服务体系与公共基础设施，逐步消除资源流动障碍，增强城镇辐射带动作用，加快城乡协同、融合发展。三是要加快农村转移人口市民化进程，加强农业转移人口技能和文化培训，提高农业转移人口素质及其城镇融入能力，更进一步发挥城镇的人口集聚红利。

加大乡村振兴力度。2020年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出：“民族要复兴，乡村必振兴。”乡村振兴归根结底是要靠发展解决好农民的收入问题，即依托县域所拥有的独特优势资源，发展壮大农村富民产业，比如全域旅游业、有机生态农业、新兴绿色产业等，让农民更多地参与到产业发展与增值收益分享中去。其中，发展农村旅游业要注重县域统一规划，注重特色发展、配套服务和客源培育，避免盲目投资造成低水平重复。同时，推进县域共同富裕不仅意味着农民要富口袋，还要富脑袋。为此，必须持续推进文明乡风、良好家风、淳朴民风等农村精神文明建设，充分发挥农民特别是农村能人和乡贤的主动性、积极性与创造性，更好满足农村群体精神文化与物质要求。此外，县域要认真总结乡村发展的宝贵经验，逐步完善乡村振兴政策体系、评价标准与工作制度，实现从资源集中支持脱贫攻坚向乡村振兴乃至共同富裕的平稳过渡。

数字转型，创新驱动县域发展动能

在万物互联时代，发展数字经济是县域把握机遇、实现共同富裕的战略路径。“做大做强数字经济、扩展经济发展空间”；“发展数字经济意义重大，是把握新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择”；“推动实体经济和数字经济融合发展”……习近平总书记的这些重要论述无不深刻反映数字经济对未来经济社会发展的重要意义。县域发展数字经济，必须紧扣新型基础设施建设、数字经济与实体经济融合发展、构建良性数字生态三个主题。

加快推进县域新型数字基础设施建设。新基建是县域高质量发展的坚实基础。县域政府要立足发展实际持续推进新基建，加强战略布局，优化财政投入，加强关键核心技术攻关，统筹推进通信网络基础设施、算力基础设施、融合与创新基础设施等建设，适度推动体系化建设、规模化部署与产业化应用，提升县域数字经济基础设施保障水平。

推动数字经济与实体经济融合发展。与实体经济深度融合发展是数字经济发展的出发点和落脚点。一方面，加速推进县域产业数字化转型，加快数据要素不断融入农业、商贸服务业等传统产业的生产、流通、分配各个环节，推动县域“数字+特色农业”等多业态的融合发展，赋能传统产业转型升级，持续释放数字经济赋能融合力。另一方面，县域政府要积极推广成功模式，为企业数字化转型提供个性化案例方案，着力打破体制机制壁垒，破解企业“不敢转”“不能转”“不想转”问题，引导有条件、有能力的企业加快数字化转型进度。

构筑良性数字生态体系。营造良好的数字生态，需要坚持安全与发展并重。安全方面，县域政府要加快县域重要应用系统和数据综合集成体系建设，打造一体化、智能化、高效化公共数据平台，加强线上监管，建立健全数据安全管理、风险评估等数据安全保障体系。发展方面，县域政府要积极推动本地企业与数字平台对接，宣传推广企业数字化转型的投入产出结果，构建完善的数据要素市场，搭建多渠道、多方式的数字场景，鼓励企业与企业、企业与用户、企业与研究机构加强交流与分享，培育更多的创新主体，形成以共同价值创造为追求的良性数字生态。

深化改革，强化保障县域发展活力

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》高度涵盖了中国共产党百年奋斗的重要经验，并指出“党坚决推进经济体制改革，同时进行政治、文化、社会等各领域体制改革，推进党的建设制度改革，不断形成和发展符合当代中国国情、充满生机活力的体制机制”。体制机制改革创新始终是县域发展进步的动力之基、活力之源。

创新优化县域营商环境，提高政府服务能力。营商环境是影响国家、地区经济发展活力的基本要素，是衡量国家、地区核心竞争力和发展潜力的重要标准。县域政府应将优化营商环境看作“一把手”工程，健全优化营商环境工作任务分配机制，加快解决工作落实中出现的各种问题。以目标和问题为导向，优化分工安排、精简工作程序，全面推进项目审批制度改革，提高市场法治化程度，逐渐弱化人脉、人情关系影响，切实提升服务水平和效率，保障各种有利于市场交易的政策落实落地。

优化县域社会治理体制，推进县域治理现代化。首先，县域政府应充分研究与分析社会发展的问题与难点，确保出台政策的权威性与长效性，探索建立适合县域社会治理的常态机制。其次，县乡直接面向广大人民群众，了解地区群众的急难愁盼，必须提高基层干部尤其是县乡政府工作人员的服务意识，鼓励领导干部驻村调研、深入群众、关注民生，有效总结基层工作的经验与案例，进一步引导一线领导干部转变作风。最后，打破地区领导干部晋升壁垒，建立科学的绩效考核评价体系，深化干部人事制度改革，确保考核过程的公正性与评价主体的多元性。

招才引智，释放人才红利。人才是发展的第一资源。县域应建立全面、动态、开放的人才引进机制，构建多层次、多方位人才引进体系，打破地域、编制、身份等限制，完善人才绿卡、人才公寓等政策。特别是要加大力度招引医疗卫生、教育、养老等领域紧缺性人才，破解县域就业、就学、就医等难题。在金融服务、就业保障等方面进一步完善支持政策，为返乡就业、创业人员提供更多支持，鼓励返乡人员充分发挥就业创业的引领示范作用，助力县域农村地区人民增收致富。

来源 | 《国家治理》周刊2022年5月下

原文标题 | 县域共同富裕的难点审视与路径选择

作者 | 浙江大学区域协调发展研究中心副主任、 浙江大学中国西部发展研究院常务副院长  董雪兵

责任编辑 | 罗婷

新媒体编辑 | 罗婷

美编 | 石玉  王嘉骐

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