范恒山：大力促进区域重大战略协同联动

编者按：2021年12月17日，“国家区域重大战略高校智库联盟成立仪式暨区域重大战略与大学使命高端论坛”在天津南开大学以"线上+线下“相结合的方式举行。著名经济学家范恒山教授受邀出席会议并以视频的方式作了《大力促进区域重大战略协同联动》的主旨发言。现将发言全文刊发如后。

各位领导，各位专家学者，线上线下的各位嘉宾，大家好。

首先热烈祝贺南开大学等六所高校发起的国家区域重大战略高校智库联盟成立，对区域经济界来说，这是一件大事，也是一件喜事。

我今天发言的题目是《大力促进区域重大战略协同联动》。这个题目是专门为联盟成立而准备的。相关内容今年来我曾在一些适宜的场合做过阐述，但今天会谈得更加深入一些。主要谈三个观点。

一、区域战略对国家发展的作用举足轻重

运用国家战略促进区域协调发展进而推动整个国民经济和社会发展，是中国的一个创举。基于对客观规律认识的不断深化和实践成就的科学总结，区域战略的研究、制定与实施的力度不断增强、地位也不断提升。

严格的说，我国促进区域协调发展战略的制定实施始于上世纪90年代的中期。针对着日益拉大且比较显著的地区差距，中央十四届五中全会提出，应当把缩小地区差距作为一条长期坚持的重要方针，并强调从“九五”开始，要更加重视支持中西部地区经济的发展，逐步加大解决地区差距继续扩大趋势的力度，积极朝着缩小差距的方向努力。自此开始，缩小不合理地区差距、促进区域协调发展就提到了党和政府的重要议事日程之上。遵循这个指导思想，国家陆续出台了一系列的重大区域战略。到2006年，形成了以东中西和东北四大区域板块分类指导为特点的国家区域发展总体战略。针对“四大板块”战略覆盖的空间尺度仍然比较宽广、“一刀切”状况依然一定程度存在的事实，从2006年起，又着手缩小区域政策的空间单元，通过为一些典型地区量身制订规划和方案进一步将“四大板块”战略的实施加以深化、细化和实化。

国家区域协调发展战略即“四大板块”战略的实施，特别是对之深化细化实化带来了十分明显的效果，其主要体现在三个方面：一是推动区域增长格局发生了革命性的变化。所谓“革命性的变化”，指的是前所未有的变化或根本性的变化。这个变化是，区域战略的实施扭转了长期来东部地区经济增长一马当先、中西部与东部发展差距越拉越大的状况。2007年西部地区的经济增长速度超过东部，而从2008年起，中部、西部和东北地区的经济增长速度全面超过东部。顺便说一句，今天经济运行相对困难的东北地区，实际上从实施振兴东北战略的2003年起，一直到2012年，都曾实现了超高速的经济增长。实践表明，无论在计划经济年代还是在市场经济时代，东北地区经济发展都有过辉煌的表现。今天有些人士对东北经济运行有些担心甚至有点灰心，认为其发展难以出现新的转机是缺乏科学依据的，东北经济是可以搞好的，关键取决于我们怎么样去做。二是培育打造了一批重要的经济增长极。在京津冀、长三角、珠三角等东部地区的经济引擎能量得到进一步激发的同时，武汉城市圈、长株潭城市群、皖江城市带、成渝经济圈等一批中西部地区的增长极迅速崛起，显示出蓬勃旺盛的增长活力。三是有力促进了困难地区的转型跨越。一批革命老区、集中连片贫困地区和资源枯竭型地区摆脱贫困，跃上了经济发展的快车道，而这得益于中央出台的一大批直接服务于它们的政策文件与发展规划。例如国务院《关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》，从实地调研到制定出台只花了90天的时间。且这一文件措施实在，具有很高的含金量，经过这些年对立的扎实贯彻实施，赣南原中央苏区的发展面貌焕然一新，完全可以用“今非昔比”、“翻天覆地”等词语来形容。国家对乌蒙山、秦巴山等11个贫困连片地区和新疆南疆地区等三个深度贫困地区制定了区域发展与扶贫攻坚规划，它们为这些地区加快脱贫发挥了特别重要的作用。实践证明，基于适宜的空间板块运用战略规划和政策文件实施分类指导，对加快缩小地区差别、促进区域协调发展是十分有效的。值得称道的是，这个过程不仅带来了显著的实践效果，而且实现了理论上的重大突破，形成了一系列具有中国特色的区域经济理论和思想观点，完全可以构筑成一部以中国独创性实践为支撑的区域经济学大著。

十八大以后，促进区域协调发展受到了进一步的重视，战略谋划实施达到了前所未有的高度，党的最高层直接谋划与推动，一批区域重大战略陆续出台。与此同时，在政策指导上体现出一些新的特点。突出的有两个：一是更加注重跨区域、跨流域的经济区建设和一体联动。京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝双城经济圈建设等战略所涉空间范围都是跨省域或跨区域、跨大流域的。二是更加注重聚力解决区域发展的突出矛盾与问题。最具标志性的就是实施扶贫攻坚战，而绝对贫困是导致地区差距悬殊、影响区域协调发展的首要问题。经过艰苦努力，运用中国独创的方式，这场攻坚战成功实现了现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，在中华大地上第一次全面消除了绝对贫困，建立了全面小康社会。今天，谋划、制定与实施区域战略和政策已列入各级党委政府的核心议事日程，成为了名副其实的一把手工程，也成为了各地方各部门的自觉的行动。地区的新领导、新班子到位后无一例外都把谋划区域发展格局作为优先开展的重点工作，区域战略与政策拥有的地位之高可谓前所未有。区域战略具有很强的感召力、集聚度和时代性，集高品位、强影响和大实惠于一体，作用举足轻重，成为推动高质量发展和全面建设现代化国家的根本支撑与关键抓手。前不久召开的中央经济工作会议就特别强调，要深入实施区域重大战略和区域协调战略，促进东中西和东部地区协调发展。在今天，无论是短期谋划还是长期部署，区域战略与政策都成为了不能缺席或当之无愧的主角。

二、实现区域重大战略协同联动十分重要

我国地域广阔、情况复杂，尤其是区域发展严重不平衡，在实行“全国一盘棋”部署的基础上，根据不同区域板块的实际状况进行分类指导是十分必要的，依此能够大大提升区域战略指导的精准性、匹配度和有效性。虽然从空间上看十八大以来所推出的区域重大战略是以跨省域或跨区域、跨大流域的，但从全国范围看，这仍然是一种区别了四大板块的另一种形式的分类指导。但由于是一种基于较大地理空间的分类指导，换个角度看，它又是一种以自然地理为基础的相关省份间的一体联动，或者说是跨区域的一体联动。这样的一体联动有利于促进资源要素在更大范围流动和配置，从而能够提高区域整体经济运行的协调性和效率性。如果有科学理性的区域规划引领、坚强有力的组织机制推动、持之以恒的联动举措支撑等相配套，它无疑有利于缩小战略覆盖区域各省份之间的发展差距，加快推动区域协调发展。

但我们也要认识到，我国国情区情复杂性的一个表现是，即使以省份而论，其内部各地区间的发展差距也是很大的，从这个角度看，任何基于较大地理空间的分类指导也同时是一种缩小版的“一刀切”。此外，一般的逻辑是，战略覆盖的空间范围越宽广，务实操作的难度就越大，不仅会因责任主体不清而影响工作力度，也容易导致实际操作浅尝辄止、大而化之。这构成了区域经济理论中一个有趣的“矛盾”：从合作联动角度看，空间范围似乎越大越好；从分类指导角度看，空间范围似乎越小越好，而它们又都是有利于促进区域协调发展的。对这个“矛盾”的剖析涉及到复杂的论述，今天我们搁置不论。

不少学者的研究成果表明，近些年在地区分化明显加剧的同时，地区间的发展差距又有所扩大。胡鞍钢、李善同、孙久文等学者都曾在有关场合细致地论述过这个问题。其产生的具体原因是什么，需要做进一步的研究。总结“十一五”及以后一个时期通过缩小政策指导空间单元带来的区域差距逐步缩小的成功经验，可以认定，秉持这样一种操作策略也是极为必要的，即在实施跨省域或跨区域、跨大流域的区域重大战略的同时，应着眼于一些空间尺度较小的特殊地带，量身打造具有针对性的战略规划和政策举措。这种基于区域板块细分的分类指导，能够弥补缩小版的“一刀切”或操作中“大而化之”带来的缺陷，从而有力的推动一些特殊地带摆脱困境、实现跨越发展。当然，这类基于较小空间板块的分类指导并非都需要由中央直接开展，其大部分应该是在国家指导下由省级行政区进行决策和实施。为了遏制区域差距扩大的势头，这项工作应与区域重大战略的谋划实施共同持续推进。

与此相关，我们需要重视的另外一个重大问题是，鉴于区域重大战略的独特功效和非凡作用，必须促进各区域重大战略间的有机衔接和一体协同。这个问题处理不好，也会直接影响到对抑制不合理地区分化和缩小地区间发展差距所作出的各种努力。

区域重大战略是依特定区域的自然环境、当前基础、主要矛盾、基本需求等基本因素而制定的，其所体现的基本目标、战略定位、主要任务、基本政策安排等都是各不相同的。这种不同是因区制宜的必然选择，也是体现其实施效果的必由之路。但有着明确区域指向的区域战略也为各战略间的相互隔断提供了潜在条件，如果对其进行封闭性实施就有可能形成两种情形：一是各自为战。各自独立贯彻所涉区域的发展战略成了一件十分自然也非常正确的事情，但如此也悄然无声地使这些地区囿于圈中而跌入自我循环境地。把这种状况放置到宏观层面审视，就是一种地区间的战略分割，准确的说，是因为相互独立运作而使战略差别演变成为了战略分割。二是各司其政。实施不同的政策成为相关地区的当然职责，也自然而然的阻碍了相关政策在地区间的融通和灵活运用，如此也就形成了地区间的政策极差。“战略分割”可能直接导致要素自由流动受到限制、一些基于先行先试形成的经验与做法不能及时扩展，以及规则规制管理标准等制度性要素开放面临障碍等后果；而“政策极差”则必然带来地区发展环境的差异、所得红利的悬殊，造成各地区发展机会的不均等和发展权利的不平等。也就是说，战略分割和政策极差都可能给区域发展带来新的不平衡，也可能会带来不合理的地区分化。这个问题往往会被人们所忽视，包括被专事区域经济研究的学者们所忽视。大家更多关注的是区域战略本身对促进区域发展和国民经济发展的正面作用，而区域战略本身的显著作用是毋庸置疑的。这也就是说，区域战略本身是毫无问题的，但如何避免封闭性实施则是一个值得重视的问题，我本人也是近年来才注意到这个问题。解决这个问题并不难，正确的思路是，大力推动并实现区域重大战略间的协同联动。

推动并实现区域重大战略的协同联动，我以为主要是做好两点：一是最大限度保持区域战略间措施实施的开放性。除开存在较大社会风险的先行先试项目、地域特性很强的发展改革举措以及需要中央特殊授权或特别审批的事项这样三种类型，各区域战略中所涉及的发展改革安排原则上都应对所有地区开放，一些体现现代市场经济本质要求的制度规则，尤其应允许各地相互借鉴和自主移植。二是最大限度保持区域战略间直接政策红利的平衡性。除开对特殊困难地区明确给予的政策优惠，原则上不应通过战略规划等直接给予特定地区优惠性财政金融政策支持，对处于经济发展高位的发达地区尤其如此。对这些地区的直接支持主要应集中在赋予深化改革开放的先行先试权利上，而这种赋权又主要应集中于风险很大、成本较高、前景不明的试验项目上。且一旦实验成功，应该及时向全国其他地区开放，防止因固化政策差别而形成或强化“马太效应”。

三、强化区域重大战略协同联动的智力支撑

任何实践活动的推进都需要理论的引领和支持，区域重大战略的研究、制定实施是如此，促进区域重大战略的协同联动是也是如此。但正如前面所提到的那样，理论界、政策研究部门等对前一方面极为重视，做了非常深入的探索，但对后一方面即战略间的联动问题则重视不够，有关这方面的研究可以说大体上还处于空白状态。这也就彰显了今天国家五个区域重大战略所涉地域的重要高校共同建立“国家区域重大战略高校智库联盟”的重要性。可以说，这是一项十分有益的举措，智库联盟可以成为为促进区域重大战略协同联动的重要平台和智力支撑。今天论坛的主题为“区域重大战略与大学使命高端论坛”，思考高校部分专家多年来的研究风格特点，在此我禁不住想唠叨几句：作为理论工作者，我们要有强烈的社会责任担当和严谨的治学精神，在研究探索中应当把握住这样的导向或原则，即不仅要敢于批判，更要善于建设；不仅要讲否定什么，更要讲提倡什么；不仅要告诉不能做什么，而且要告诉应当怎么做；不仅要强调应当是什么，还要阐述只能做什么。总之，最为关键的是，既要提出问题，更要结合实际提出解决问题的思路与方案。我以为，新成立的这个联盟，应当把推进区域重大战略间的协同联动作为一项重要使命，为之提供深刻的、源源不断的理论成果和政策建议。在这一方面的确有很多需要深入探讨的问题，例如，各区域战略间的融合对接应秉持怎样的原则？可融合对接的主要内容有哪些？如何在实行战略开放中保障其直接覆盖地区必要的排他性探索权利？实现战略间协同联动需要构建怎样的体制机制？如何实现区域战略探索独特性和政策公平性的有机统一？与此相关值得研究的还有：不同层级区域战略实施对地区协调发展的影响问题、战略覆盖区域与非覆盖区域发展效应的差异问题、重大探索成果复制推广的原则与路径问题、区域战略协同联动的平台建设与运行问题，等等。如此繁多的问题不仅表明这方面的探索空间很大，也意味着为之努力能够取得一批具有独创性的学术成果。六所高校在国内都是顶级名校，我认为，充分利用联盟这个平台，一定会有所作为、有大作为。

这就是我围绕大力促进区域重大战略协同联动这一话题所谈的一些看法，对一些问题研究的还不够深入和周全，有些内容今天是第一次谈，很不成熟。借助这个机会把一些想法抛出来，敬请各位专家学者不吝赐教。

作者简介：范恒山，中国区域经济学会顾问，中国区域科学协会名誉会长，国家发展改革委原副秘书长，中国区域经济50人论坛成员。 

(来源: 老凤清声 2022-06-02)

责任编缉：祁国燕