瞰见·论见 | 石敏俊：浙江大学雄安发展报告2022—承接非首都功能疏解

各位嘉宾，各位同行，我代表课题组来介绍报告的主要内容，因为时间关系，我简要介绍一下报告的内容要点。

我主要从两个方面分享报告内容。

第一，雄安新区承接非首都功能疏解面临的挑战；

第二，雄安新区承接非首都功能疏解的对策建议。

设立雄安新区是党中央为深入推进京津冀协同发展做出的一项重大决策部署。今年是雄安新区设立五周年，雄安新区在规划建设方面已经取得了重要进展，现在进入了大规模开发建设与承接非首都功能疏解同步推进的重要阶段。第四届浙江大学雄安论坛的主题是承接北京非首都功能疏解，本报告的主题也是承接非首都功能疏解。

我们来回顾一下有关雄安新区的几个纲领性文件。《河北雄安新区规划纲要》确定了雄安新区的功能定位，首先是北京非首都功能疏解的集中承载地，但不仅是承载非首都功能疏解，还要通过集中承载北京非首都功能，发挥对河北乃至京津冀地区的辐射带动作用。承接过程要承接符合新区定位的非首都功能疏解，重点发展高端高新产业。

我们来看规划纲要中第五章《发展高端高新产业》的相关表述，涉及到高校、科研机构方面，要承接著名高校、国家重点实验室、工程研究中心；医疗健康方面要承接高端医疗机构，建立分院和研究中心；金融机构方面包括银行、保险、证券金融机构的总部和分支机构。产业方面主要是高端服务业和高技术产业，高端服务业的重点是软件、信息、设计、创意、咨询，现代物流、电子商务。高技术产业包括新一代信息技术、生物医药、生命健康、节能环保、高端新材料等央企和创新性民营企业、高成长性科技企业。

这里列出了《雄安新区规划纲要》界定的产业发展方向，主要是PPT左边的产业。作为对比，我把北京市“十四五”规划第七篇第四章《打造更具活力的高精尖产业》里的产业目录也列出来了。我们可以看到，两边都是新一代信息技术、医药健康、新材料、软件信息服务、管理咨询、金融相关的产业，雄安新区的高端高新产业发展定位和北京市高精尖产业定位有相当程度上的重叠，存在发展目标的竞争。

再来看一下北京市“十四五”规划对于京津冀协同发展和雄安新区发展的相关表述。第六篇是《纵深推进京津冀协同发展》，里面提到支持雄安新区健全承接功能，一是推动非首都功能向雄安新区转移，支持部分中央在京行政事业单位、总部企业、高等学校等向雄安新区转移；二是发挥北京优势助力提升公共服务水平；三是加快直连直通基础设施建设。还有加强京雄产业协同创新，鼓励有意愿的在京企业有序向雄安新区转移发展，也支持北京市属的国有企业以市场化的方式参与雄安新区规划建设。这是北京市对于京津冀协同发展与雄安新区的相关表述，这里有值得品位的地方。

接下来，我们来看雄安新区建设与京津冀协同发展的关系。

京津冀产业链空间网络有一些特点。比较京津冀和长三角的产业链空间网络，长三角已经形成了多中心、多层级的网络，但京津冀还是单中心的网络，主要是依赖北京，而且所有城市的产业联系都指向北京。2012年到2017年，京津冀协同发展战略实施几年后，京津冀对北京的依赖不是减轻了，而是趋于增强，空间极化仍在持续。我们需要思考在这样的背景下雄安新区的产业发展。

按照《京津冀协同发展规划纲要》，北京市首先要提升强化首都功能，主要是四个中心：政治中心、文化中心、国际交往中心、科教创新中心。除此之外的非首都功能需要疏解。河北中部的城市，比如保定、廊坊、石家庄、沧州，目前这些城市的产业发展都依赖北京，应该把北京辐射这些城市的产业剥离出来，转移到雄安。对于雄安新区来说，产业发展应该有机嵌入到京津冀产业链空间网络中。这是当务之急。

我们再来看京津冀产业链空间网络里河北中部四个地市和北京联系密切的产业链。按照2012年到2017年对北京的依赖是否增强，可以将其分成两类，一类是对北京依赖还在增强的产业部门，另一类是联系密切、但依赖弱化的部门。可以看到，其中传统制造业占据主导地位。这些城市和北京的产业联系，有水平的分工，也有垂直的分工。前面有专家提到，将来北京和雄安应该有水平和垂直两种分工。从河北四个地市和北京的产业联系看，也存在着水平和垂直两种分工。这应该是雄安首先要承接的非首都功能。

河北中部四个地市，保定、廊坊、石家庄、沧州，和北京联系紧密前十位的产业部门，主要是制造业和生产性服务业。把这些部门和雄安新区规划纲要列出来的高端高新产业对比，虽然分类口径不太一样，但仍可以看到存在明显的差异。雄安新区高端高新产业的规划定位和京津冀产业链网络的契合度不高。

概括起来，雄安新区在承接非首都功能疏解、发展高端高新产业方面，面临着以下挑战。

首先，北京拟疏解的非首都功能与符合雄安新区定位的非首都功能存在错位。北京想保留甚至发展的产业和雄安新区要发展的产业很多是重叠的。北京的态度是鼓励有意愿的在京企业向雄安新区疏解。有些功能是可以通过行政命令疏解的，比如国有单位、事业单位，但也有很多是不能通过行政命令疏解，主要是市场化的民营机构。这部分功能疏解需要考虑一些办法。

第二，雄安新区的高端高新产业选择和京津冀产业链空间网络的契合度不高。如何带动辐射保定、廊坊、石家庄、沧州等河北中部地区，应该是雄安新区产业发展的目标之一，起码是近期需要做的事情。

第三，雄安新区高端高新产业的现有基础比较薄弱，配套条件欠缺。现有的市场主体绝大部分是传统行业，企业规模小，技术含量低，处于产业链价值链低端，特别是人才严重欠缺，生产性服务业也严重滞后，面临巨大挑战。

在这样的形势下，雄安新区推进承接非首都功能疏解，需要考虑以下问题。

第一，可以适当考虑调整产业发展的目标定位。除了高端高新产业以外，可能还需要发展一些适用技术产业，能够嵌入到京津冀产业空间网络的产业，应该优先考虑把对河北中部的保定、廊坊、石家庄、沧州能产生辐射带动作用的部门从北京疏解到雄安新区，把这些城市对北京的依赖转移到雄安新区。

第二，转移疏解过程要处理好雄安和北京的利益协调关系。京雄之间的合作，规划很理想，但现实却面临很多挑战，需要在理想和现实中架起一座桥梁。关键是协调好北京和雄安的利益关系，包括税收分成、GDP的分成等等，核心在于建立健全共建共管共享的新型政府间合作机制。

第三，精准平衡好行政逻辑与市场逻辑的关系。推动承接非首都功能疏解，既要行政主导，也要强调市场逻辑。一部分功能疏解需要行政主导，或者可以行政主导，另外一部分功能疏解需要强调市场逻辑。特别是到转型阶段以后，会有很多市场化机构，需要通过市场化的手段，尊重客观经济规律，避免过度依赖行政手段。所以，雄安新区培育市场主体非常重要，不仅要重视北京疏解过来的市场主体，还要考虑适时引入非北京来源市场主体。既需要发展高端服务业，也需要发展基础性的小微服务业。

 雄安新区承接非首都功能疏解的过程中还需要思考更多的问题。以上是我们的报告想要表达的主要观点。因为时间关系，我简要讲到这里，谢谢大家！