范恒山：“三北”地区产业合作的意义、重点和路径

编者按：2021年4月15日，由天津市政府等主办的“京津冀及周边地区产业合作论坛——立足新发展格局  共谋产业合作”在天津召开。著名经济学家范恒山教授受邀出席会议并作了《“三北”地区产业合作的意义、重点和路径》的主旨发言。现将发言全文刊发如后。

我国已进入新的发展阶段，在两个一百年交汇的历史关口，国家进一步明确了前进方向。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对未来一个时期的发展目标作了清晰的描绘，这样的目标令人憧憬、给人信心、值得为之进行艰苦奋斗。

要实现预期的发展目标，关键是激发两个方面的动能：一是全面的、充分的、持续的调动全社会各方面、各要素的积极性与创造性，另一是深入的、务实的、有效的开展区际间的合作联动。从现实看，第一个方面动能的作用得到广泛认同和高度重视，相关方面所采取的措施也往往坚实有力。但第二个方面动能的作用并没有得到充分认识和有效激发，囿于既有利益等因素，在不少地方推进不力、拓展受阻。

但事实上，区域合作给区域和全国发展带来的好处是多方面的。通过区域合作，可以实现优势互补，相互支撑；可以优化分工、扬长避短；可以整合资源、强化创新；可以增进福利、促进共享最佳公共服务；还可以抱团取暖、合力应对风险困难。

在区域合作中，产业合作具有重要的地位和特殊的意义。产业发展直接影响着经济发展，甚至可以说，产业发展就是经济发展。区域合作涉及到诸多方面，但最终基本上都会落在促进与服务产业发展之上。

在彼此分割的状况下，产业发展会形成一系列严重问题，最直接的表现是产业结构的重复配置。相互封锁和各自为战必然导致产业配置上的“大而全”和“小而全”，进而带来地区间产业发展同质竞争。同质竞争影响地区比较优势的培育与发挥，在地区资源要素短缺的情况下，必须导致产业结构的老化和低水平循环；同质竞争排斥地区间优势互补，妨碍优质生产要素跨区域的流动集聚，不仅难以通过资源整合形成区域最强创新力，而且会导致产业链供应链的衔接瓶颈甚至断裂，影响重要产品和关键技术的创新，进而制约产业基础的有效提升；同质竞争影响甚至阻碍地区间依照比较优势原则和梯度发展规律进行产业转移与承接，既不利于产业门类的空间拓展，也不利于产业结构转型和产业链延伸。可以说，地区间最大的伤害来自于产业分割或产业发展未能实现合作而带来的同质竞争。

反过来，推进地区间产业合作则可带来一系列益处。主要包括：其一，促进地区合理分工，依此做大做强各自比较优势，进而持续提升为区域领先优势和国际竞争优势。资源要素最佳价值的体现或最大效益的展示来自于按照比较优势原则进行配置，如果所有地区都能做到如此，一方面会减少甚至避免不良竞争带来的损失，另一方面会最大限度地发挥经济潜能，这样就可以使地区发展达到最好水平；而如果各个地区都立足于此，则全国经济发展也就能达到最好水平。其二，促进地区优势互补，通过协作联动整合资源要素形成区域最高水平的创新创造力，依此在最佳条件组合下打造产业发展的基础体系和技术系统，不断提升产业链的完整性和配套性。显然，这样的功效依靠各地区的一己之力是很难做到的。其三，促进地区转型跨越，借助地区产业转移与承接，依托科技、体制等的协同创新，推动产业结构一体优化提升和经济高质量发展。而对于相对落后的地区来说，合作有利于其重塑产业结构、借力借势实现跨越发展。其四，促进空间优化，既能推动产业发展与地区资源禀赋的紧密衔接、增强其匹配度，又能改善产业发展的空间分布，提高欠发达地区产业的集聚性，还能通过空间置换，促进新旧动能转换，推动新兴产业发展，建立起较为完整且坚实可靠的产业链供应链。

“三北”地区地位特殊，推进“三北”地区产业合作意义重大。除上述诸般益处外，对“三北”地区来说，通过产业合作，有利于推进产业结构优化升级，加快建设现代化经济体系；有利于促进生产、分配、流通、消费各环节的畅通循环，推动形成供需间高水平的动态对接，促进形成国家新发展格局；有利于缩小城乡区域发展和收入分配差距，加快实现区域整体共同富裕。但要使“三北”地区产业合作务实有效的展开，需要遵循经济发展、区域发展和产业发展规律，紧扣本区域的基本特点和实际需要。局限于一般思路和泛泛行动，很难获得实质性效果，也难以做到可持续的深化。

大体说，“三北”地区与产业发展及其合作联动密切相关的基本特点主要体现为：

其一，幅员广阔、回旋空间大。仅从地理范围看，东北、华北、西北地区就涵盖13个省、市、自治区，如果考虑直接的经济关联，山东、西藏等地也融入其中。总的说，“三北”地区地域宽广、人口众多、市场庞大，有利于开展广泛的经济联动和多层次的经济循环。

其二，地跨三区、发展基础悬殊。“三北”地区涉及东、中、西三个地带，地区间包括产业层次在内的各领域的发展差距较大，经济上存在着很强的互补性。

其三，城市结构不完善、单元空间支撑能力很不平衡。城市是产业人口等的主要集聚地，对区域发展、产业发展具有很强的支撑与引领作用。“三北”地区大中小城市众多，但具有较强能极、能起辐射带动作用的城市偏少，且空间分布很不平衡，一些地区推进产业结构优化提升缺乏有力的牵引和必要的动能。

其四，产业结构“老”、“重”，转型任务繁重。总体上说，“三北”地区“原”、“初”型产业比重较大,“数”、“新”型产业发展明显不足。与此相联，推动绿色发展和优化提升的要求迫切、任务艰巨。过去一些年，南北差距逐渐拉大，基本原因就在于北方产业结构总体老化且转型艰难，包括“三北”在内的北方地区要加快发展并实现高质量发展，必须大力推动产业结构转型优化。

其五，区域联动总体不足，产业合作基础薄弱。受行政板块治理体系约束，地区间的竞争大于合作，区域合作缺乏明确的指导规划和有力的支撑机制，已有合作呈现明显的板块化特征，在合作领域上则呈现明显的碎片化色彩。产业合作较为浅弱，多体现在产业转移方面，且“对外转移快、对内转移慢”的特征突出。

这些特点表明，推进“三北”地区的产业合作关系到产业结构的优化提升和区域经济整体的高质量发展，十分必要；开展产业合作的需求明显、潜力很大，具备诸多有利条件，但也面临一系列困难与挑战，需要总体设计、因情施策，善作善为。

必须强调的是，推进产业合作的根本基础还是思想上的高度重视。要摒弃在产业合作上一些似是而非的认识，牢固确立合作即有益的观念，扩展视野、开阔胸襟，实现从思想上“联”，从心底里“合”。

以此为前提，“三北”地区可以按照“紧扣工作重心、优化推进方式、健全支撑机制”的思路，切实推进地区间的产业联动合作。

第一，紧扣工作重心，把握好推进产业合作的正确方向

实行产业合作的根本目的，是要以最为精到、最为节约的资源配置，实现产业结构的持续优化，获得产业发展的最高效率和最佳效益。以此为导向，产业合作要紧扣如下方面展开并不断走向深入：一是着力形成地区间产业合理分工。通过分工最大限度的减少重复建设，进而实现以相互支撑取代不良竞争，推动合作各方做强做大比较优势。二是着力形成区域最强产业创新能力。通过合作最大限度实现创新资源协同集成，切实解决资源相对不足又使用分散问题，以紧密协作取代各自为战，提高产业创新、技术创新水平，推进产业基础高级化和产业链现代化。三是着力缩小地区产业发展差距。通过合作实现资源要素跨区域配置、地区间产业转移承接等的有序开展，推进产业园区、集群、基地等的联动配套，加快欠发达地区产业发展与提升。四是着力优化区域产业链布局。在实现产业合理分工的基础上，进一步推进产业链关键环节的区域一体配置，同时结合城市功能疏解、地区间产业转移承接等，选择适宜地带打造一批相互支撑、有机配套的高品质专业生产基地。五是着力提升竞争优势。以发展实体经济为着力点，通过协同创新、优势互补、产业链供应链高效联动等，推动产业沿着高端化智能化绿色化方向不断发展，努力打造具有国际影响力的产业基地或产业高地。六是着力构建优良产业发展生态。通过合作，打造支撑产业拓展提升的高质量基础设施、高标准市场体系和高效能治理机制。

第二，优化推进方式，保障产业合作切实取得成效

方式关乎效率、决定成败。推进“三北”地区的产业合作，应遵循客观规律要求、把握具体实际，不断探索和完善操作方式。综合考虑，应特别注重把握好如下方面：

其一，统筹谋划、分类指导，一体设计、重点突破。要强化规划引导，既要做好战略安排、顶层设计，形成整体部署，更要制定操作方案、勾划施工图表，明确具体工作任务，做到通过清单显示、依托项目承载、强化责任约束、实施时程管控。应视区域实际，将产业合作领域、项目加以细分，依轻重、难易、急缓等状况分类推进，特别应将具有引导性和紧迫性的关键事项放在突出位置抓实做好。

其二，广寻机缘、择时而动，多方对接、相机拓展。产业合作悦已利人，可谓多多益善。要以高度的自信心和全面开放的理念，按照优势互补、互利共赢的原则积极加以推进，切不能自缚手脚。既要强化与周边地区的合作，又要注重跨地区之间的合作；既要推进一般领域的合作，又要推进关键领域的合作；依托全方位拓展寻求独特的机会、适宜的领域，在探索中积累经验、探寻路径，不断取得实质性进展和实在的效益。

其三，契约捆绑、利益关联，平台交融、项目支撑。除特殊情况外，产业合作都应建立在利益纽带捆绑约束的基础之上，在主体上不宜成为友谊式活动和恩赐性行为。要基于平等公正、互利共赢原则明确合作双方的权、责、利关系，并以具有法律约束力的契约协议加以认定。应因地因事施策，探索建立多种形式的合作平台，包括发展飞地经济、共建产业园区、一体培育产业集群等，大力推动地区间产业交融，拓展新兴产业。要借助平台推进重点项目建设，通过项目建设提升合作强度，促进合作持续开展。

其四，抓大带小、龙头引领，典型示范、以效督行。推进“三北”地区产业合作，要注重发挥先进地区、关键主体探索引领、示范带动作用，特别要借助京津冀协同发展战略等的实施，充分发挥区域内国家或区域中心城市的能动作用。产业合作与协同是京津冀协同发展的优先领域，应有效把握这一机遇，加大推进力度，尽快形成可复制可推广的经验，引领全域产业合作深入展开。还应选择一些适宜地区，特别是省际边沿地区建立试验区，围绕产业发展的重点环节进行探索试验。以大带小、以点带面，全面开创“三北”地区产业合作的新局面。

第三，健全支撑机制，促进产业合作持续稳定运行

产业合作大多是在行政区之间展开的，要使层级相同但隶属关系不同的行政区间的产业合作得以深入持久的开展，除了需要合作主体思路清晰并高度重视外，关键还在于建立强有力的支撑体系和约束机制。受既得利益等因素的影响，做到这一点并不容易，但过去的实践也提供了丰富经验和有益启示。“三北”地区产业合作支撑机制的建设应立足于经济、行政、法律手段相结合，在如下三个方面下工夫：一是形成坚实有力的行政协调服务机制。这个机制的基本使命是：决策部署产业合作的重大事项，督促推进各项关乎区域全局的重点工作，协调解决推进过程中出现的重大问题，跟踪评估工作进度和规划执行情况。通过这一机制，实现及时决策、高效协调和有力督促。其具体形式可以依实际需要灵活确定。二是形成公正规范的法规约束机制。一方面，依据国家相关法律法规形成强有力的反行政垄断、地区封锁和市场分割的法制约束，为开展产业合作创造良好的法律环境；另一方面，探索建立有利于推进产业合作的法律法规，使之成为各地区自觉与务实推进产业合作的有力保障。三是形成公平实在的利益分享机制。探索建构包括设立产业合作基金在内的经济工具体系，依此形成惩罚分明的奖惩机制；科学建立产业合作项目利益分配制度，使推动合作者真正受惠得利。同时协调上级政府提供特殊的支持，让合作重点地区获得实实在在的政策红利。

责任编缉：祁国燕