范恒山：务实推进晋陕豫黄河金三角区域合作

编者按：2021年12月8日，由山西省人民政府、陕西省人民政府、河南省人民政府等单位联合主办的“晋陕豫黄河金三角区域合作第五届省级协调领导小组会议暨四市联席会议”在山西运城召开。著名经济学家范恒山教授受邀出席会议并作了《务实推进晋陕豫黄河金三角区域合作》的主旨发言。现将发言全文刊发如后。

很高兴能有机会受邀参加这次重要的会议，对我来说，这是一片比较熟悉的土地，共谋区域合作事业让我们把热情倾注在这里。记得是2008年12月份，山西省副省长牛仁亮同志到访国家发改委地区经济司，与我一块商谈推进晋陕豫黄河金三角四市合作问题，从那时起这项工作就纳入了国家发改委的议事日程，在三省四市等各方面的共同推动下一步一步地走到了今天。

回顾过去，纵观现在，展望未来，我突发异想，感觉似可用三个带“物”的成语对这一过程做个描述。

第一，从历史基础看，可谓“物华天宝”。晋陕豫黄河金三角地理区位优越、资源禀赋殷实、文化底蕴厚重、产业基础良好，有数不清的历史的、文化的、自然的遗存和积淀。座落在运城的鹳雀楼、临汾的壶口瀑布、三门峡的函谷关、渭南的司马迁祠等等就是其中的代表。

第二，从发展现状看，当是“物阜民熙”。经过这些年各个方面的共同努力，金三角地区的整体面貌焕然一新，可以说经济发展、物质丰富、社会稳定有序、百姓安居乐业。通过合作办成了一系列仅靠单打独斗难以办成的事情，建设了一大批关系地区发展的大型工程项目。地区生产总值增长持续迈上新台阶，人民生活水平不断得到改善与提升。

第三，从未来前景看，将会“物换星移”。面对着全面建设小康社会任务业已完成、全面建设现代化国家新征程已经开启这样一个宏大背景，面对着世界新的技术革命和产业变革持续推进这样一个重大机遇，如果晋陕豫黄河金三角地区能够砥砺前行，持续开拓进取，那么现在的良好势头将会进一步巩固扩展，前景一定会更加灿烂辉煌，呈现翻天覆地的变化。

回顾过去、纵观现在、展望未来，有一根线始终紧紧相牵，这就是区域合作联动。近十四年来，晋陕豫黄河金三角区域合作由易到难、由浅到深，一步一步向前拓展，一层一层体现高度，由少数人谋划运作发展到中央领导高度重视、国家部门积极推动。2008年着手启动后，2012年国家发改委正式批复设立了黄河金三角承接产业示范区；在此基础上，又牵头制定了黄河金三角区域合作规划，2014年3月，国务院以国函文件批准和发布了这个规划。尔后，党中央国务院的许多重大文件和战略规划都将推进晋陕豫黄河金三角区域合作的要求体现其中，最近中央发布的《关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》又再次强调“务实推进晋陕豫黄河金三角区域合作”。我还清楚的记得，两任总理都曾对推进晋陕豫黄河金三角区域合作做过重要批示。晋陕豫黄河金三角区域合作具有这样高的地位，从全国而言也是不多见的。我几乎全程参与了这一地区合作的相关工作，两次到这里进行实地调研，在运城主持召开了四个市的党政主要负责同志参加的推进区域合作的座谈会，主持了相关文件和规划的研究起草，还参加了四市主办的有关大型论坛，为此我深感荣幸。

今天，黄河金三角区域合作进入了一个新阶段，也面临着一些新的选择。看到这么多人参加这次会议，在高兴之余，我也有一点“物是人非”的感觉。过去推进这项工作的老同志今天与会的已经不多了，有的已经光荣退休，有的转到了新的工作岗位。可喜的是又有一大批新生力量，包括许多新的领导干部进入到这项工作之中，拿起了接力棒。如果这个接力棒能够持续的平稳的传接下去的话，那么就与我前面谈到的那样，这个地方的明天就一定会更加美好。

问题的关键是要传接好，而传接的核心就是按照中部高质量发展文件的要求“务实推进晋陕豫黄河金三角区域合作”。作为曾经深度参与这项工作、对这片土地充满感情的老同志，主办单位邀请我参加这次会议，我以为我有必要就扎实推进这项工作提些建议。考虑到在座大部分都是新同志，所以我在讲新话的时候有些旧话还必须重新提起。我认为，务实推进晋陕豫黄河金三角的合作并使之取得更大的成效，应该切实把握好一些关键方面，归纳起来就是要实践好五句话。

第一，思想重视：从心底里“合”

想不想合作、合作的好不好、能不能持久，关键在于思想认知到不到位，是否真心想合作。推进合作要从思想上“融”、从观念上“联”、从心底里“合”。我到国家发改委地区司工作伊始，就着力推动地区经济合作工作。除了推动建立比较完整的区域合作工作系统外，把很大一部分精力用在了提高思想认识、理清工作思路上。每年都要召开区域合作工作会议或座谈会，还择机举办区域合作论坛，深化区域合作重大问题研究。通过这些努力，统一了思想观念，激发了各方面的积极性和创造性，从而推动区域合作实践不断走向深入。应该说，那一个时期的效果是十分明显的，包括晋陕豫黄河金三角的区域合作在内，点和面的区域合作都有声有色的开展起来了。一些地方合作不起来、合作不深入的根源还是思想问题，合作的双方都没有真正弄清楚事情的本质，发展较好地区与发展相对落后地区间的合作更是如此。发展好的地区不愿合作，认为从比自已差的地方不仅得不到实质性的收益，还可能会被其连累拖后腿；发展相对落后的地区也不愿合作，认为地位落差会导致资源向外转移，仅有的一点“肥水”也流到外人田里去了。这样的认识必然导致合作不易展开，也不易深化。其实换一个角度看合作，无论是发展好地方还是相对差一些的地方都能够从中得到好处。对发展好的地区来说，通过合作能够更加广泛的开拓发展空间，能够推进产业等的区际转移以调整空间格局和产业布局，也就是一些地方讲的实行“腾笼换鸟”；而对发展相对差一些的地方，通过合作可以承接优势资源、技术、产业的转移，还可以对标提升管理水平、完善体制机制，从而集聚和夯实加快发展的条件与基础。可以说，紧密合作能给双方带来优势互补、互利共赢。

就省际毗邻地区而言，合作的好处更是显而易见。晋陕豫黄河金三角区域合作是国家层面推动的全国第一个省际边界地区的合作，应该说，取得这一成果付出了一系列艰苦的努力，得到了领导层面的高度重视和大力支持。实践表明，合作一旦开展起来，各个地区就能得到实实在在的好处。边界地区的合作更是如此，既可以获得一般意义上的好处，也可以获得特殊意义上的好处。从一般意义上说，如前所述，合作使各个地区发展的空间变得更大。我国实行的是行政板块治理体制，而各个行政板块自身所拥有的资源要素都是有限的，并不能够支撑自已意欲作为的全部事情，在很多情况下是“巧媳妇难为无米之炊”。怎么突破这个困境呢？唯一的途径就是建立经济区。如何形成经济区？有效的路径就是区域合作。通过区域合作实现优势互补、互通有无，从而突破行政区的界限，把资源要素配置的空间扩大到参与合作的这些地区。就晋陕豫黄河金三角四市来说，不合作就是各自为政，合作则使自已的运行空间扩大到了四市范围，何乐而不为呢?从特殊意义上说，合作才能最终走出边缘化困境，取得“鲤鱼跳龙门”的功效。省际边沿地区，在省内因地理位置偏僻或鞭长莫及、或无暇顾及、或不愿涉及，很容易被边缘化;在省外因行政隶属关系不同，很容易形成区际间的相互阻隔和恶性竞争，这不仅会造成经济同构，而且还会形成资源流失，影响发展质量和效率。正因为如此，我们看到，不少省际边沿地区经济发展都处于较为缓慢甚至是比较落后的状态。但一旦实施合作，情况就会发生革命性的转变：边沿就变成了中心、冷地就变成了热区、封闭也就变为了开放，这一地区整体就转变成了一个富有活力的区域。由此可见，省际边沿地区的快速发展之路一定是合作之路。认识到了这一点，我们就会主动的去推进合作、千方百计的深化合作。

第二，机制推动：层层都给力

思想重视体现在何处？首要的应体现在推动形成促进区域合作的坚强有力的组织领导和推进机制。晋陕豫黄河金三角区域合作已经建立了相关的领导机构和协调机制，今天召开的会议也表明了三省与四市对深化合作的高度重视。没有强有力的组织领导，推进区域合作最终就会落入空谈。在推进机制建设方面，不少地方已创造了良好的经验，晋陕豫黄河金三角区域应当积极的吸收借鉴。我以为在这方面做得很好的是长三角地区。长三角区域合作开展二十多年，一步一个脚印走到今天，得益于建立了“统分结合、三级运作”的机制，从党政一把手双双出面建立的领导小组，到政府主持常务工作负责同志牵头组成的协调机构，再到发改部门为主建立的工作办公室，形成了区域合作的联动运作体系，做到了决策有方、协调有效、运作有力。层层都有劲、级级都用功，带来了长三角区域合作一年好于一年的实质性的进展。其他许多地方比如淮海经济区在机制建设上也做得比较好，徐州作为中心城市发挥了积极的推动和协调作用。长三角的经验，其他各个地区的经验都值得学习借鉴，而有了一个良好的推进机制，区域合作就不会止于联络感情、考察交流这样的层次。在这个机制中，作为执行层的办公室尤为重要，必须具有权威性，也必须体现超常的工作能力。地区间的合作是平等的合作，相互之间没有行政隶属关系，很容易出现客客气气但互不买账的情况，这就需要依靠强有力的协调机制来解决相关问题，尤其是需要有一个得力的办公室有效履行职责。我在工作岗位上曾对晋陕豫黄河金三角地区建立区域合作机制提出过建议，但从实际情况看，这方面的进程似乎还是慢了一些。前面谈到，2008年我们开始着手推进晋陕豫黄河金三角地区合作，2012年国家发改委批复设立晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区，2014年国务院批复《晋陕豫黄河金三角地区合作规划》，但据介绍，直到2016年12月才召开了第一次省级协调领导小组和市级联席会议，2018年4月，由山西省牵头，三省政府联合印发了《晋陕豫黄河金三角区域合作协调机制方案》，组建了一个轮值的办公室，这一晃，上十年就过去了。有关信息表明，这个办公室现在似乎还不够稳定，每年换一个地方，前后左右衔接起来要花不少时间。今天我已经退出工作岗位了，但我还是要强烈建议三省四市的领导同志把完善领导协调机制特别是形成强有力的执行机构的这件事好好研究一下，以使其稳定有力地发挥作用。办公室由四市选派的同志组成，放在哪儿都一样，但还是固定在一个地方比较好，免得因为频繁的迁徙转移而增添运作成本并形成工作真空。总之，在机制建设方面，应当集思广益、学习借鉴，使其强实有力能够在推进区域合作中发挥顶梁柱作用。

第三，规划引领：工作有方向

这次会议即将发布《晋陕豫黄河金三角区域合作2021-2022年十大任务清单》，我以为是一件很有意义的事情，可以看作是“务实推进”的一种重要举措。推进区域合作不能光动嘴皮子，也不能限于联谊和交流的层面，需要进行总体部署，需要采取关键举措，通过精心组织一个一个领域地扎实推进。从操作层面看，推进区域合作，规划必须先行。合作地区要结合推进各地经济社会发展的基本要求，协同制定推进区域合作的总体规划，明确工作目标、主要任务、保障条件等，把它作为指导推进合作的纲领性的文件。规划期限原则上不应超过五年，或者说，总体规划的制定与完善的期限最长不应超过五年。现在国内外形势瞬息万变，不稳定性不确定性明显增强，往往是计划赶不上变化，所以感觉五年都长了一点，有条件情况下应争取三年左右调整完善一次。光有总体规划还不够，还应当制定推进各重点领域合作的专项规划。基础设施如何互联互通、市场体系如何对轨对标、产业结构如何互补互促、生态环境如何联保联治、公共服务如何共建共享、政府治理如何协力协同，如此等等都应有科学的规划，不细化到这个层次，就很难把区域合作推向深入。除此之外，还要制定年度的操作方案，并把工作事项项目化、清单化、时限化。总之，应通过总体规划+专项规划+清单化的年度实施方案，明确区域合作的工作方向、工作重点和工作内容，既作为行动的指南，也作为检查监督的标准，还作为推进合作的保障。

第四，事项突进：要因情制宜

所谓事项突进，就是讲要依托一件件具体的事项来实现区域合作的突破、进取和深入。我本想使用“项目突进”这个比较实的词，但它的涵盖面似乎窄了一些，所以考虑再三还是觉得“事项突进”这个词比较适宜。各项工作落在了具体事项上，务实推进就有了保障，也就能持续走向深入；而一件件具体事情的解决、每个具体项目的建成就是实实在在的效果和进展。但“事项突进”不能盲目进行，关键在于因情制宜。所谓因情制宜，主要体现在既要考虑需要，还要考虑可能；既要考虑逻辑联系，也要考虑实际特点。放大一点说，区域合作需要体现合力，但如何用力则必须遵循规律、把握技巧。我注意到，刚才会议播放的宣传片在介绍推进地区间的合作时用了四个词，即“一体化”、“同城化”、“协同发展”、“融合发展”，这说明晋陕豫黄河金三角的区域合作有效把握了相关规律，体现了因情制宜的特点，值得充分肯定。区域合作是分层次的，最高层次是全方位的一体化发展，但实际上并不是所有的领域都能按照一个模式进行，要因事制宜、因情施策。我对区域一体化做过一些粗浅的研究，从逻辑和实际结合的角度，在坚持一体化方向的前提下，区域合作的事项突进大体可以按照三个层次来进行，即“一体建设”、“一体协同”、“一体衔接”。我认为，这个思路对推进晋陕豫黄河金三角区域合作也应当是适用的，所以在这里简要阐述一下。

一体建设的层次最高，要求合作地区保持整齐划一、步调一致。这是因为其所涉及的领域往往具有紧密关联度和不可分割性，关系到区域全局和全体人民的共同利益。一体建设主要涉及到四个领域：一是重大基础设施建设。这是合作的重要基础，也是关键支撑，需要立足于区域全局一体谋划、一体推进，不能局限于本地区利益考虑，甚至也不能止于做简单的对接。也就是说，在今天，光是打通“断头路”、“瓶颈路”已经不够了，要全面对标、共同建设。同时应注意的是，今天新老基础设施已经融为一体，“老”基础设施需要进行数字化、智能化提升，“新”基础设施需要以“铁公机”等为载体，所以新老基础设施建设要统筹谋划、协同建设，绝不可分割开来。二是高标准的市场体系。要在区域内全面打破行政分割、地区封锁，实现资源要素的自主流动、自主配置，齐心协力构建统一开放、公平公正和诚实信用的高水平市场经济体制。三是生态环境保护与治理。水土气是连在一起的，水和空气都是流动的，对之的保护与治理都不可能靠一个地区独善其身，需要上下游结合、左邻右舍联动。四是基本公共服务共享体系。优质基本公共服务区域共享是一体化的标志所在、根本成果所在，更是人民群众参与一体化的动力所在。普通老百姓不一定关心“铁公机”的建设、高大上的城市建筑的建造，但十分关心自已及家人能否顺利就业，能否在区域里最好的医院就医，子女能否去好的学校读书，社会保障能不能区域统筹和异地结转这类直接关系切身利益的问题。所以需要区域紧密合作，一体建设基本公共服务共享制度，不断增进民生福祉。

一体协同的层次次之，要求合作地区统筹把握、合理安排。这些领域受制于各地区的自然环境和发展基础，具有一定程度的地区独特性和行政自主性，难以严丝合缝的进行一体建设。但这类领域又涉及区域资源要素的配置效率与效益，涉及区域整体竞争力，因而需要地区间统筹安排和有机协调。主要包括两个领域：一是产业结构优化。产业结构设置与地区自然环境、资源禀赋乃至现实发展基础密切相关，跨地区实现一体建设不太可能。但区域产业结构优化又十分重要，地区间的最大伤害就来自于产业分割和各行其是带来的同质竞争。产业的同质竞争不仅导致各个地区经济效率低下，也会影响到区域整体的发展，必须通过合作实现合理分工、协调发展。考虑到这个问题在区域合作中十分重要，我在这里赘述几句。应该说，在产业发展方面，存在着不少模糊认识，以至于带来了一些地区发展的曲折和困难，我们需要从一些似是而非的观念中走出来，树立起密切合作协同推进产业结构优化的正确指导思想。特别是要把握如下几点：一是要以比较优势为基础拓展产业门类，不要轻易改弦更张、另起炉灶，搞颠覆性转型。二是不要把传统产业简单等同于低端产业，也不能把传统产业都视同于低价值产业。在长三角、珠三角的不少地区，传统产业仍然是经济发展的重要支撑；换一个思路，运用先进科技给传统产业赋能，传统产业也就变成了现代产业或高端产业了。三是不要脱离一二产，特别是脱离二产盲目的一味的发展三产，所谓三产比重越高产业结构越好观点是一种谬见，应当铭记“皮之不存、毛将焉附”的道理。四是不要无视自已的能力与条件一味的追新攀高，发展高新产业是必要的，实现产业的现代化也是必须牢牢坚持的基本方向，但各地区在发展战略性新兴产业、谋划未来产业时应量力而行，不要面面俱到。五是不要就事论事发展产业，要注重推进产业间的融合，促进产业与一些重要载体的结合。六是科技创新体系。科技创新是区域发展的坚实支撑，但单个地区的创新资源都是相对有限的，通过合作就可以更多的聚集人才和科教资源，从而在更高层次上体现区域的科技创新水平和整体创新能力。区域一体化必须把科技攻坚资源的有机整合和科技创新体系的协同构建作为重要内容。

一体衔接的层次更为次之，要求各地区相互照应、积极联动。这主要涉及的是每个地区可以独立运作的事项，这些事项与区域整体的直接连带性不强，但如果能够基于一体化在地区间有机联动、合理对接，将不仅能够更好的促进自身发展，也有利于推动整个区域的提升。这方面的事项较多，有两个方面值得特别重视：一是政府治理，包括优良营商环境的共同打造，公平公正的管理体制的协同构造等。二是战略平台，包括试验内容的交流、运行规则的融通、成熟经验的借鉴等等。

总体来说，推进区域合作要借助于事项突进，而事项突进需要因情制宜，一体化并非一律化和“一刀切”，也需要分层分类，这样才会和顺运转与有效推进。

第五，规制约束：保障要有力

在大部分情况下，区域合作都是在具有不同行政隶属关系的同等级别的行政区之间展开，因而要使之持续深入的推进，必须建立超行政权力的强有力的约束性规制。基于实践的启示，应特别重视加强两个方面的建设：一是要形成类法律的规章制度，以资共同遵守、相互约束。从理论上说，应当建立推进区域合作的法律法规体系，但囿于地方的立法权力，许多规章制度难以直接体现为法律法规，因此更可行的路径是通过合理协商并履行法定程序，将推进区域合作的相关规章制度视同法律法规对待，使之具有类似法律法规的地位或性质。二是要形成科学的监测评估体系，做到及时跟踪、有力督促。前面有的同志在发言中提出，每一次领导小组会议或联席会议都要认真回顾工作的落实情况，把没有落实的事项拎出来分析原因、查找责任。我深以为然、非常赞同。应在明确年度或时期工作任务清单的基础上建立跟踪评估和监督促进机制，应及时公布进展情况使之接受全区域老百姓的检视，应奖优惩劣促进瓶颈短板问题加快解决。总之，通过客观的检测，有力的监督，促进区域合作动真格、干实事、上水平，不断取得实质性进展。

概括起来，我以为，要使晋陕豫黄河金三角区域合作务实推进、富有成效，必须紧扣上述五个方面下力发功。这些见解对不对，供大家研究参考，也请大家批评指正。

责任编缉：祁国燕