范恒山：国家城镇化发展导向和新生城市建设要指

编者按：2020年9月26日，由温州市人民政府、中国城市和小城镇改革发展中心共同主办的“2020中国（温州•龙港）新型城镇化改革发展高峰论坛”在龙港举行。著名经济学家范恒山教授受邀出席会议并作了《国家城镇化发展导向和新生城市建设要指》的主旨发言。现将发言全文刊发如后。

很高兴有机会到温州、到龙港参加“2020中国新型城镇化改革发展高峰论坛”。这两天是龙港的生日，作为新世纪以来国家第一个由镇改市的新生城市，龙港正在火热建设和蓬勃发展之中，前景难以限量、大展宏图可期。在这个地方召开这样一个重要论坛，我觉得具有特别的意义。

当前，我国新型城镇化正在加速推进，围绕新型城镇化发展的方向、路径、格局等存在着一些不同的认识，而新冠肺炎疫情的侵袭也对完善现有城市发展模式提出了一些新的要求。借此机会，我结合对新型城镇化发展有关问题的认识，就新生城市或新兴城市建设谈一些不成熟的看法，请大家批评指正。

城镇化发展是经济社会发展的必然结果，又是推动经济社会发展的关键力量。城镇化发展带来的功效是多方面的，城市不仅因为拥有丰富且优质的资源要素而成为了国家主要的发展舞台和创新基地，也由于对农村转移人口的大量承载而成为农村现代化发展的有力依托，或者说为农村现代化发展创造了有利的条件。城市不仅为国家经济社会持续稳定发展提供了坚实的支撑，还为农民融入现代文明、为全社会文明与精神素质的不断提升，建立了能动载体。而作为承载发展要素的主要空间形式和创新创造的主要策源地，城市成为今天构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的主要力量。因此，无论是遵循客观规律演进的方向，还是破解复杂严峻的内外困局，都必须积极地推进新型城镇化发展。

但是城市发展不是一个随心所欲、恣意妄为的过程。城市发展受客观规律约束，有自身的基准和守则。这首先来自于城市本身应该具有的一般特质，例如它必须以人口和经济在一定空间高度聚集为前提；这也来自于由不同国情区情所决定的应遵循的基本底线，例如除开新加坡这类特殊情形，原则上国土空间较小的国家，不宜建设规模庞大的城市；这还来自于发展的实践或变化的环境所提出的相关启示和警示，例如这次百年不遇的严重新冠肺炎疫情的冲击就提醒我们，城市不仅需要经济繁荣、形象美观、生活富裕，还要有抵御各种风险包括严重传染病流行风险的功能，要把保障各类安全作为城市发展与建设的重要考量因素。

近两年我在有关场合多次谈到，要把做实做强中小城市作为推动城市发展或新型城镇化的基本导向。为什么？第一，从我国国情看，人多地少，虽然我们拥有960万平方公里的国土面积，但相对于14亿人来说，它还是比较小的。有鉴如此，我国城市发展在总体上不能走地域扩张或范围膨胀之路。何况当前的大城市、特大城市和超大城市已经为数不少，许多城市不仅在范围上大幅扩张，而且患上了比较严重的城市病，不宜进一步强化大城市的扩张性发展。第二，中小城市具有多方面的优势：一是星罗棋布、连轴串带，有利于支撑和推动城乡融合发展与区域协调发展，全面激发各个地区的活力，从而稳固经济运行的基础、推动国民经济的整体提升。当前我国经济总量已稳居世界第二，我们很可能在未来十年左右的时间里达到第一，我们也能看到一些城市发展很快很好，在总体层面中国与发达国家的差距会加快缩小。但如果就区域协调、城乡协调状况看，要缩小与发达国家的差距，达到比较好的水平，恐怕再花三十年、五十年都不够。加快缩小差距的步伐，分布广泛的中小城市应该是中坚力量，而靠特大城市和超大城市恐怕难以做到这一点。二是贴近城乡、根基扎实，具有丰富的农村资源要素作为保障与支撑，有利于形成厚实的发展潜力和持续的发展活力。从根本上说，城市发展很大程度上是农村人口、农村资源不断地流向城市的结果，离开了农村支持，城市的发展是难以想象的，而农村资源要素转移的第一站就是中小城市或城镇。三是结构精干、机制灵活，不仅便于治理，也有利于适应环境变化调整转型。中小城市体量有限、承载适当，所具有的伸缩弹性比较大，回旋空间比较广。这次抗疫实践还表明，中小城市安全系数较高，易于疏散，也易于防控，在应对多种风险中有着明显的优势。综合考虑，应当把发展中小城市作为我国城市发展的基本导向，当然是要把它们做实做优做强，而不是把它们建设成为大城市或特大城市。

相应的，应该严格控制特大城市和超大城市的数量。十九届四中全会通过的关于推进国家治理体系和治理能力现代化的有关决定中提出，要“优化行政区划设置，提高中小城市和城市群综合承载和资源优化配置的能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系”。结合城镇化发展看优化行政区域设置，我以为有这么几点需要把握好：第一，基于促进协调发展和有利于治理等方面考虑，不宜过多地设立直辖市，尤其不宜过多设立政治地位高于一般省份的直辖市，但可以依托特大城市等适当调整省级行政区区划的设置，而调整的重要原则之一，就是有利于促进欠发达地区加快发展。第二，以国家中心城市为主体和引领，推动现有大城市、特别是特大城市和超大城市做优做强。要严格控制国家中心城市的数量，并以形成全球创新高地和强劲活跃增长极作为基本要求来明确其发展定位，相应赋予特殊的权利，并建立优胜劣汰、能上能下的机制。第三，优化城市群建设，逐渐形成以一个中心+多个中小城市为主要类型的城市群结构。同时通过建立有效的机制，促进具有多个中心的城市群的协同发展。第四，在优化城市群结构的基础上，以重要城市为支撑，推动跨行政区的经济区（圈）的调整和优化。

做实做强中小城市的一个重要内容，是将有条件的乡镇改转为城市，这一方面能够进一步增强中小城市的整体实力，另一方面也能够依此改善中小城市的空间分布结构，以完善国民经济发展的支撑体系。

正因为新生城市或新兴城市肩负着这样重要的职责，所以它的设立和建设都必须做到务实而科学。龙港撤镇设市后，一大批小城镇也在争取这种权利，但不能一哄而上，必须坚持标准、保证质量。龙港改市所秉承的“大部制、扁平化、低成本、高效率”的要求，主要体现在体制机制建设方面。从整体方面看，新生城市的建设和治理应该紧扣三个字推进。

第一，“高”。在设立时，要树立“高门槛”。在严格把握经济实力、人口规模、区位格局、地域范围等基本条件的同时，应该把乡镇治理基础、水平、能力作为镇改城的优先条件和重要标准。在建设中，要坚持“高标准”。要用长远眼光做规划，做到大气而不奢华、紧凑而不臃肿，在协谐中体现格调、以错落造就优雅。要用包容思维谋格局，统筹生产生活生态布局，实现发展、开放、和谐、舒适和安全功能的有机统一。要用工匠精神做设计，对每一幢建筑、每一个小区、每一条街道、每一片园林、每一项设施都要进行精制管控，切实打好建设美丽城市的基础。

第二，“特”。要形成具有特色的产业结构。产业是城市的命脉，也是城市发展的直接支撑。新生城市的产业选择应该是走特色发展之路，以特错位、以特取胜。发展好的小城镇，一般都是建立在“一镇一品”产业格局之上的，因而由这些小城镇转改而来的城市就具有了良好的特色产业基础。转改之后，应进一步夯实和壮大这个基础，通过做强做大特色产业、特色经济形成强有力的区际竞争力。要形成具有特色的城市风貌。超越“千城一面，万楼一貌”老套，在精心规划、周密设计的基础上，打造既具时代风尚、又显地域风韵，充分体现城景交融、汇聚田园风光的独特城市形态。要形成具有特色的城市精神。强化优秀传统文化的传承，弘扬现代先进文化，推动精神文明和物质文明协同发展，以正直善良、诚实守信、开放包容等为核心内容，形成城市品格和人文规范。

第三，“实”。要真正把务实作为推动城市发展的第一要求。一是关键支撑要扎实，切实打好支撑城市活力、创造力、可持续发展能力的各项基础工作。在新时代、新环境下，特别要结合新老基建，打好数字技术和数字经济基础，在这方面不能落后。二是各项工作要做实，不搞花架子、不做表面文章，力求每项工作都能产生积极效果、具有实际价值。三是发展成果要殷实，真正把市民或老百姓的舒适感、获得感、自豪感作为发展的目标，使大家能够通过新生城市的建设与发展源源不断的获得实利与实惠。

作者简介：范恒山，武汉大学区域与城乡发展研究院名誉院长、教授，国家发改委原副秘书长，中国区域经济50人论坛成员。 

（来源: 老凤清老凤清声老  2020-09-29）

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