范恒山：三管齐下加快形成西部大开发新格局

谢谢主持人！

很高兴能够受邀参加首届丝路（西安）前海园峰会。对我而言，前海是个很亲切的地方，由于岗位的原因，我参与了前海深港现代服务业合作区的设计、规划、推动工作，也见证了前海的发展；同样因为工作岗位的原因，我与高新区也有很多联系，而西安高新区是我们关注的一个重点开发区，西安高新区的负责同志也曾到访，我们有过比较深入的交流。看到两个园区的快速发展，对于一个长期搞区域经济政策研究与实践推进的工作人员来说，我从心底里感到高兴。这次会议在西安也是在西部地区召开，因此大家希望我就新时期西部的发展，特别是就如何开创西部大开发的新格局谈一些想法，我很乐意遵从要求。在此，我以《三管齐下加快形成西部大开发新格局》为题谈一些认识，与大家分享、也请大家批评。

大家知道，西部地区所占的国土面积很大，超过了71%，涉及到10+2个省份，为什么是10+2呢？有两个省份可以不划归西部，但由于它们的经济发展水平与西部其它地区差不多，所以最终列为西部并享受西部发展政策待遇，一个是广西，它实际上是一个沿海省份，是可以列入东部沿海地区的；另一个是内蒙古，在地理上是可以列入东北地区板块的。由于西部特殊的地理环境、历史基础和发展的现状，西部在实现我国经济社会持续发展、全面建设社会主义现代化国家的宏伟使命中，有着举足轻重的作用。西部兴旺，则国家才算真正兴旺。正因为如此，推动西部地区加快发展，就成为了长期以来国家着力开展的一项重大使命。鉴于西部地区与其它地区特别是东部地区日益扩大的差距，十四届五中全会明确把缩小地区差距作为一条长期坚持的重要方针，特别强调从“九五”时期开始要更加重视支持中西部地区经济的发展。由此推进西部大开发的各项工作扎实展开，到1999年中央正式出台了推进西部大开发战略，西部地区发展也进入了快车道。2007年西部经济增长跃居四大板块之首，成为区域发展的排头兵。经过十多年的发展，西部面貌发生了深刻的变化，经济社会发展取得了重大历史性成就。

但是也要看到，在国际产业与科技革命加速推进、国内转型发展地区竞争日趋激烈的环境下，西部地区发展的矛盾与问题也不断显现或暴露出来。从整体上看，西部地区增长速度开始放缓，第一的位置近几年为中部地区所取代；转型发展相对缓慢，新经济、新动能、新产业发展规模与水平不如东中部；地区间分化加剧，省域经济发展落差较大；部分领域发展仍然缓慢，创新能力不强。尤其是脱贫攻坚难度较大，深度贫困人口比较集中且稳定脱贫的基础比较薄弱。2019年全国剩有510万贫困人口，加上基础不牢容易返贫的约500万人口，今年大约有1000万贫困人口需要脱贫，而其中的绝大部分集中在西部，主要又集中在西部“三区三州”等深度贫困地区。应该说西部地区面临的困难和面对的矛盾仍然较多,发展不平衡不充分的问题依然突出。西部地区的发展又处于重要关口和节点上。

在这个关键时期，今年5月，中央发布了《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，认为西部地区仍然是全面建成小康社会、实现社会主义现代化的短板和薄弱环节。强调新时代要继续做好西部大开发工作，加快形成西部大开发新格局，推动西部地区实现高质量发展。

那么怎样推进西部大开发形成新格局？基于过去一些年推进西部大开发形成的有益经验、基于西部一些省份实现跨越发展的良好做法，也基于西部整体和部分省份存在的突出矛盾和问题等的综合考虑，我以为应该围绕三个方面做好文章，或者叫三管齐下。即全面优化发展环境、务实选择操作路径、着力抓好根本环节。提出这样三点是经过认真思考的，借此机会我分别做一些阐述。1

大家都知道，发展环境十分重要，关系到资源要素的集聚与活力，涉及到投资者的积极性、创业者的能动性，直接关系到一个地区发展的快慢。当前地区间的竞争在很大程度上表现为发展环境、更具体一点说是营商环境之间的竞争。我到很多省市去，大家谈得最多的几乎都是营商环境建设，省市的领导同志都对此津津乐道且谈得很实很细。比如说审批事项又减掉了多少、管理清单又缩短了多少、某项审批时间又压缩了多少等等。这说明营商环境、发展环境对地方发展乃至整个国家的发展的重要性。

发展环境涉及到多个领域、多个方面，从不同层面看，涉及到硬件、软件，涉及到政府、社会、市场，涉及到内资、外资，涉及到管理、服务、项目，涉及到程序、结果，等等，可谓包罗万象、无处不在。这些年，全国各地区以世界银行营商环境年度评价报告所重点关注的十个方面的具体内容为牵引，做了大量的工作，取得了一些成效。但总体来说这十个方面的内容涉及面比较窄，即便是它们有了明显改善，也不等于整体的营商环境或发展环境有很大的进步。我在离开工作岗位之前，曾经负责过优化营商环境的相关工作，对这方面的情况有一些了解。就西部地区而言，应该说经过持续的努力，发展环境已经有了很大的改善，但与东部地区比差距仍然较大，最为薄弱的方面还是在思想观念、管理体制、运行机制等软环境建设不足上。这既反映在一些大的方面，也体现在一些具体环节，例如项目审批、课题管理、程序设计等等。西部地区发展环境尤其是软环境的不足，不仅长期投资者有切身的体会，短暂停留的旅游者、旅行者也有一定的感受。总的看与东部地区有很大的差距，甚至与中部的差距也在拉大。因此要加快形成西部大开发新格局必须在优化发展环境，特别是优化营商环境方面下功夫。在这方面，要切实把握优化的方向与核心，真正把建设的重点放在体现“公”、“准”、“信”上。这几年我一直在强调一个认知，现在各个地方抓发展环境建设、特别是营商环境建设都十分有力，许多方面抓得也很好，但也存在一些偏差。偏在哪里？就是相当一部分地区把重点主要放在了“最”上面，有的说要做到“手续最简、环节最少、成本最低、效率最高”，有的则是要做到“政策最优、代价最低、服务最好、办事最快”，不一而足，都是在往“最”的方向努力。需不需要提供便利？需不需要降低成本？对于营商环境建设来说，这都是需要的，但这不是最关键的内容。如果陷到了“最”的窠臼里，很可能落不到实处，最后就会导致形式主义。怎么知道你的政策是最优的，怎么能做到你的政策成为最优？例如税收，你能优惠到零？如果别的地区优惠到零了，你为了体现最优，是否不仅不收税，还要让财政去倒贴企业？这样攀比，是没有底线的，也是做不到的，最后只会陷入空谈，成为真正的形式主义。在程序上管理上也是如此。简化程序是对的，但必要的程序还是得有。浙江为了方便企业和群众办事，提出“最多跑一次”，有的地方想更胜一筹，提出“一次都不要跑”，为了攀比求“最”，别地方只能再进一步提出“不需你们跑、我们帮忙跑”，这样下去，我们能做得到吗？最终不就变成了过嘴瘾了吗？这不是形式主义是什么？所以营商环境优化也好，整个发展环境建设也好，要把方向和重点放在实现“公”、“准”、“信”上。对此我要强调三句话。第一句话是重点不在于“松”而在于“公”，不是说管的越宽松越好，而是要管的越公正越好，“公”就是公平、公正、公开。当前发展环境存在的主要问题就是不公平、不公正。这反映在工程招标、利益分配等许多方面。例如在工程招标中，暗中指定中标人以及串标、围标等问题依然严重。但投资者创业者会用脚投票，上了一次当就不会上第二次当了。第二句话是重点不在于“少”、而在于“准”。就当前的情况来讲，政府管的还是太多，所以缩短管理清单是必要的，但是不能认为管的越少越好，而且一味的去追求这一点。从逻辑上说，难以衡定你管的就是最少的；从道理上说，该管的政府绝不能不管。所以关键在管的准，该管的政府不能缺位、不该管的政府不能越位。第三句话是重点不在于“惠”、而在于“信”。不能靠优惠政策取信于人，优惠政策容易吊高味口，持续的优惠也不可能做到，到头来反而会形成政府与企业的隔阂。关键是要使管理制度和政策稳定透明可持续，真正具有公信力，让各方面可信赖。企业家、投资者最经不起的就是折腾，前后说法不一样，今天政策口子开得很大，明天又收紧了搞秋后算账，这是不可取的。除了把握好方向和核心外，在操作上要注重从具体事情入手，围绕老百姓和投资者关注的重点、久治不愈的社会难点进行攻坚，力求取得实质性进展，以增强社会显示度和人民群众的获得感。同时以此为牵引，由小入大、由浅入深，顺藤摸瓜直插体制机制层面，并最终通过规范的制度把一些好的做法固定下来，从而达到釜底抽薪、一劳永逸的效果。在发展环境上，我以为包括陕西在内，西部地区各省份、各城市应当往深处想、往深里做。

大家都知道，操作路径决定成败，同时也决定快慢，良好的路径不仅能做到事半功倍，而且还能实现后发先至，这对于相对欠发达的西部地区来说，尤为重要。在发展路径选择方面，要紧紧把握世界演进趋势、紧扣国家战略要求，但最关键的还是要从实际出发，走一条务实且融合各方成果发展成果和成熟经验的道路。总结这些年我国一些落后地区实现了跨越发展的实践，大抵有三条发展道路。第一条叫做“弯道超车”。据我了解这是湖南同志率先提出的，其特点在于及时把握机遇、抓住关键点，利用合适的时机一举实现超越，这需要在某些领域比别人更优更特，并且要很好的把握特殊的机会。这条道路依然是在传统的轨道上发展，要做到并不太容易。第二条道路叫“换道超车”。它的特点是不再依托传统的发展模式而尝试走一条不同于以前的新路，即摒弃传统经济业态和发展动能，重点发展新经济新业态新动能。做的好，这的确能使落地区摆脱困境、实现跨越。但问题是，原有基础很难摒弃，且弃之成本太高，新动能又很难一下子聚集起来，不易形成规模，还会受到既有条件能力的限制，所以这条道路也不容易走顺。第三条道路叫“借道超车”。即在继续挖掘自身潜力的同时，利用经济一体化的机遇和开放合作的手段，广泛借助各种力量实现跨越发展。也就是既发挥自身的比较优势，又巧妙利用外部资源外部市场，在发展上实行两轮驱动、双腿发力。西部地区有些省份走了这个道路，发展状态明显好转。综合考虑，第三条路径比较符合各地区的实际，特别是符合西部地区许多地方的实际。所以，加快发展要多用一点“借道超车”的做法。当然这三条道路并不是相互排斥的，可以相互补充、融会贯通。具体选择什么路径，还是要从西部地区各个地方的实际出发。

我还要强调的是，不仅在大的发展路径上要务实选择，在一些领域的具体操作路径上也要务实选择。例如产业发展方面也有一个科学认识和务实对待的问题，不能想当然、不能片面化。人们一般的认识是把现代产业视为高端产业从而作为发展重点、把传统产业看作低端产业要大力淘汰。这种认识其实并不科学。凡是社会需要的产业都是有市场有前途的，也是有必要发展和开拓的。所以产业有传统和现代之分，有低质和高质之分，产能有过剩和适量之分，但产业没有高低端之分。如果一定要把传统产业看作低端产业、现代产业看作高端产业，那么传统产业用现代科技赋能增值后，是高端产业还是低端产业？这其实与人不能分为高端和低端是一个道理。只要是社会需要的，就都是应该积极发展的。但在具体进行产业选择的时候，需要从实际出发，不能不顾自身的条件和能力而盲目跟风。当然，我们还要树立另一个认识，产业总是在递进发展的，这不仅包括产业门类的拓展，也包括产业层次的提升，所以不断优化提升产业结构是我们要持续努力的方向。在实践中，现代产业代表产业演进的方向，因此，我们要大力发展现代产业，把它作为产业体系建设的重点。但怎样发展现代产业？仍然需要从实际出发，走一条务实的道路。当前国家强调要加快布局战略性新兴产业、未来产业，这是基于我国转型发展和世界复杂变局所做出的重要决策。但各地如何落实要因情而定。我走了一些地方，感觉这方面存在着不切实际、一哄而上的情况。事实上，这样的情况在过去出现过多次。记得某一个时期，国家提倡发展汽车、钢铁、化工等行业，结果是20多个省市把主体产业都集中在这三个方面；又在某时期，国家提倡发展新能源、新材料、新电子等产业，接着全国差不多所有地方都把它们作为发展的重点。而今天随便到哪个地方去，一些领导同志在报告和介绍中谈的都是要发展未来产业了，而且大部分谈的是发展量子信息、类脑芯片、智能机器人、无人驾驶汽车等，似乎中国所有的地方、所有的城市都有条件发展这些产业。这样搞不就出问题了吗？不仅一个地方资源有限，即便就整个国家而言也不是想要什么就能有什么。如果各地一哄而上，不仅缺乏资源保障，而且会导致恶性竞争，最后是都搞不起来。正确的选择应当是，以经济基础扎实、创新资源丰富、科技实力雄厚的地方为重点，集中全国的力量，比较全面的推进战略性新兴产业和未来产业的发展，而其它地区则可以根据自已的条件，以比较优势为依托，选择一个或几个未来产业集中攻坚，在实现关键核心技术突破的前提下把它们做强做大，形成千亿级甚至是万亿级的发展规模。所以不要看到什么产业时髦、新鲜就都要去做。各地能做什么、能做好什么，未来的潜能和条件是否能提供支撑，心中要有底数。即便是像西安高新区这样科技经济条件都比较强的园区，产业发展特别是未来产业发展也不能面面俱到，抓住几个方面做强做大，就非常之好了。