中国式现代化背景下的新型城镇化：概念辨析、现实困境和突破路径

摘要：城镇化是现代化的必由之路，中国特色新型城镇化更是中国式现代化建设的重要内容和必然之举。新型城镇化与中国式现代化之间存在着深刻的逻辑关系，工业化是新型城镇化的动力之源、农业现代化是新型城镇化的基础和支撑、信息化是城镇化的实现途径与重要手段。与此同时，新型城镇化在推进过程中面临着人口规模巨大、区域间发展水平差距较大、群体间收入水平差异较大、农村精神文明建设相对落后、生态文明建设存在短板等现实困境。要想更好发挥新型城镇化对中国式现代化建设的推动作用，在突破路径上需要进一步促进城市群与县域城镇化发展，深度推进新型城镇化与城乡融合发展，加强历史文化遗产保护传承，同步建设美丽城市与美丽乡村，完善县域城镇化的体制机制，加快城市现代化转型。

改革开放以来，我国城镇化取得了举世瞩目的成就，城镇化水平由1978年的17.92%增长至2022年的65.22%，城市和城镇常住人口由1.72亿人增长至9.21亿人，快速推进的城镇化不仅成为中国经济的有效支撑，同时也成为迈向中国式现代化的重要标志。与此同时，2022年我国户籍人口城镇化率仅为47.70%，低于常住人口城镇化率17.52个百分点。我国城镇化已经进入下半场，提升城镇化质量成为新发展阶段新型城镇化建设的重要任务。党的十八大明确提出以人民为中心、以提高质量为导向的新型城镇化战略，为我国城镇化建设指明了方向。

学术界关于城镇化的研究成果较为丰富，特别是在新型城镇化战略正式提出后，更是掀起了一波研究热潮。一是着重阐述新型城镇化的内涵。有学者认为，新型城镇化是“人的城镇化”，以追求创新、协调、绿色、开放、共享为核心理念，目的在于满足城市居民包括进城的农业转移人口各类生产生活需要，提升居民生活质量（钟万玲，2022），实现“人—产业—城市”的融合发展（谢锐等，2018）。二是强调新型城镇化的作用。新型城镇化不仅可以发挥人口与经济的集聚效应，通过完善大中小城市协调发展的城镇格局，还可以有效缓解“大城市病”（杨卫忠，2018；李强等，2017）。同时，新型城镇化可有效促进共同富裕，是新发展阶段下扎实推进共同富裕的有效路径（沈实等，2023）。三是探究新型城镇化的推进路径。新型城镇化是一个涵盖政治、经济、社会的复杂的综合系统，需要协调好政府、市场与社会三者之间的关系（辛宝英，2020；辜胜阻等，2009；李强等，2012）。与此同时，加快农业转移人口市民化进程，推动新型城镇化发展（黄群慧，2022）。一些学者从微观视角出发，针对人口流出城市（陆铭等，2023）、欠发达地区（刘赫等，2022）、东中西部地区（蒋正云等，2021；杨佩卿，2020）、各省市（河南省社会科学院课题组等，2021；尹君锋等，2023）等的新型城镇化道路进行了诸多探索。

党的二十大报告提出，要“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。在中国共产党的带领下，中国走出了一条中国自己的现代化道路，是一条不同于西方国家的现代化之路。城镇化是现代化的必由之路，现有研究对新型城镇化展开了深入的分析，产生了较为丰富的理论成果，但鲜有关于中国式现代化与新型城镇化关系的研究。理清新型城镇化与中国式现代化的内涵、逻辑关系，对于精准把握中国式现代化的核心要义，明确中国式现代化的实现路径具有重要理论价值。基于此，在已有研究的基础上，本文首先梳理新型城镇化和中国式现代化的概念与历史沿革，探讨中国式现代化与新型城镇化的内涵，然后深入剖析新型城镇化与中国式现代化之间的逻辑关系，接着对新型城镇化面临的现实困境进行探讨，本文最后研究了以新型城镇化促进中国式现代化的突破路径。

一、中国式现代化与新型城镇化的概念辨析

“城镇化是现代化的必由之路”，自1979年邓小平同志首次提出“中国式的现代化”，到2012年习近平总书记在党的十八大对中国式现代化进行深入阐述；从1978年改革开放序幕拉开，到2013年《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的发布，我国现代化与城镇化总是一脉相承。新的历史发展阶段，如何正确理解“城镇化”与“现代化”、“新型城镇化”与“中国式现代化”的科学内涵，对于把握现代化发展规律和实践探索具有重要意义。

（一）中国式现代化的核心要义

在中国式现代化历史坐标中推进新型城镇化，首先要准确把握中国式现代化的本质和内涵，即“是什么”的问题。现代化起始于西方，主要是指现代以来一种社会和文化变迁的现象。根据经典现代化理论（加布里埃尔 A. 阿尔蒙德，2012）、后现代化理论（丹尼尔·贝尔，2018；Inglehart R，1999）、第二次现代化理论（何传启，2003）等，第一次现代化是从农业社会向工业社会的转变，第二次现代化则是从工业社会向知识社会的转变。中国式现代化是现代化的后来者，新中国成立后，在中国共产党的带领下才开始现代化的探索，1954年一届人大首次提出“实现工业、农业、交通运输业和国防的四个现代化”的任务，1963年周恩来同志提出：“我们要实现农业现代化、工业现代化、国防现代化、科学技术现代化，简称‘四个现代化’。”1979年邓小平同志提出：“我们定的目标是在本世纪末实现四个现代化。我们的概念与西方不同，我姑且用个新说法，叫做中国式的四个现代化。”“中国式现代化”被首次正式提出。2012年，党的十八大提出“新四化”，即“工业化、信息化、城镇化、农业现代化”，既是对过去“四个现代化”的继承，也是与时俱进根据新时代发展要求所作的调整，是推动中国经济继续向前发展的主要抓手，也是当前中国式现代化的核心内涵。2022年，习近平总书记在党的二十大报告中高度概括了中国式现代化的五大特征，系统回答了中国式现代化所面临的重大理论和实践问题，为深入理解中国式现代化理论提供了理论指引。

从内涵上看，中国式现代化具有三重属性（虞崇胜，2023）。第一是现代性。在现代化发展的历史进程中，不断发展出一些新的社会特征，其与传统社会特征普遍相背离，所以被称为现代性，包含了政治、经济制度以及与之相适应的思想观念等方面的全面升级。新中国成立后，从提出“由落后的农业国变为工业国”到“实现工业、农业、国防、科学文化的现代化”，从只强调经济现代化到实现全面现代化，中国式现代化的过程虽然曲折，但基本方向是日渐明确的，精准地把握了现代性的基本属性。第二是中国性。西方国家现代化大多经历了200多年的时间跨度，是先实现工业化，再依次实现城镇化、农业现代化、信息化的“串联式”发展过程。中国实现现代化的时间只相当于西方国家的1/2到2/3左右，发展时间高度压缩，意味着中国现代化进程中必须始终保持高于西方国家的经济增速，要推动工业化、信息化、城镇化、农业现代化的叠加发展乃至同步发展。因此，中国的现代化道路是一条中国特色社会主义的现代化道路，中国国情赋予了中国式现代化浓重的中国色彩。第三是世界性。中国式现代化是世界现代化进程中的重要组成部分，中国式现代化为全球发展做出了历史性贡献，改变了世界发展趋势和历史演变格局，体现了人类文明发展多样性。中国式现代化为其他国家的现代化提供了重要参考与借鉴。中国式现代化的成功实践表明，现代化本质上是人类文明发展的历史过程，与社会制度之间既不存在绝对的条件关系，也不存在绝对的因果关系。

（二）新型城镇化的概念追溯

改革开放以来，我国经历了世界历史上最为波澜壮阔的城镇化进程，取得了举世瞩目的发展成就，已得到社会各界的广泛认同，但无论是政界还是学界，对于城镇化的概念尚没有形成统一认识，存在错把城镇化的外延当成内涵、语义不清等现象。例如，有人认为城镇化就是大搞城市和城镇建设，也就是“造城运动”，也有人认为城镇化就是把农村变成城市，把农民变成市民，于是就有了“农村城镇化”、“土地城镇化”、“农民市民化”等说法，凡此种种，都是混淆了城镇化的本质，曲解了城镇化的核心要义。

在中国古代，“城”是指“有巨大的城墙环绕着”的、一个国家或地区的行政机关所在地，主要功能是防御外敌，城内聚集了一定的人口，但并无产品和商品。“市”是从事交易的场所，最早的“市”在“城”的外面，后来随着“城”的发展，“市”开始进入城内，但也只是在指定范围内活动，“城”与“市”是两个分割的概念（洪晗等，2021）。随着工业化的推进，“城”与“市”开始逐渐合并，发展为现代化城市，既继承了行政中心的功能，也是一个地区的经济中心。城市居民是居住在城市、以从事非农产业为主的居民。西方国家没有“城市”和“城镇”之分，不论大小，凡是农村以外的地方都是城市，而中国在城市之外还有众多小城镇。所谓城镇化，就是随着工业化和农业现代化，农村富余劳动力开始进入城市或城镇从事非农生产，农业人口变成事实上的非农业人口，简单来说，就是“农民进城”。城镇化水平用城镇化率来表示，也就是城市和城镇人口占总人口的比重，占比越高代表城镇化水平越高，也就是说城镇化水平的提高表明城市和城镇人口的增加，而不是城市范围的扩大、城市建设速度的加快。

党的十八大提出的新型城镇化概念强调“以人为核心”，这并不是对过去城镇化内涵的否定，而是一种扬弃，是基于城镇化概念基础上的升华，这种升华主要体现在四个方面：一是公平性，即不管是外来人口还是本地居民都享有平等的社会身份、均等的社会公共服务、同等的向上流通机会等。二是均衡性。新型城镇化发展目标是为了实现城乡均衡、区域均衡，从片面强调优先发展部分地区的城镇化转向城乡高质量融合发展、实现大中小城市协调发展的城镇化。三是包容性。新型城镇化允许和鼓励差异性的城镇化发展策略，不再拿一把尺子衡量所有的城市。四是持续性。即放弃高耗能、高污染、高投入的粗放型发展模式，向高效益、低污染、低消耗、低投入的集约型发展方向转变。

西方国家的城镇化起步较早，18世纪60年代第一次现代化转型使大部分发达经济体由传统农业社会转向工业社会。按照诺瑟姆对城镇化发展阶段的划分，第一次现代化对应诺瑟姆曲线中城镇化发展的初期和加速发展阶段；20世纪中叶后，以互联网技术为核心的新技术革命趋使工业社会向知识社会转型，开始了第二次现代化转型，对应诺瑟姆曲线的城镇化后期发展阶段。中国现代意义上的城镇化是从改革开放后开始的，目前正处于第一次现代化进程叠加第二次现代化转型的关键节点上（见图1），既要借鉴西方国家在第一次现代化转型中城镇化建设的先进经验，又要面对第二次现代化转型的新形势，可以说是世界城镇化历史中的全新类型。

二、新型城镇化与中国式现代化的逻辑关系

“新四化”，即“工业化、信息化、城镇化、农业现代化”的提出是对中国式现代化的完美总结，也是中国式现代化的核心要义所在。新型城镇化与工业化、信息化、农业现代化之间相辅相成、密不可分，“新四化”同步发展，既充分体现了新发展理念的要求，也是实现中国式现代化的必由之路。

（一）工业化是新型城镇化的动力之源

纵观国内外城镇化发展历史，城镇化主要受“推力”和“拉力”两股力量共同作用、互相促进，即“农业现代化”和“工业化”，其中工业化是城镇化目标实现的主要动力，也就是实现城镇化的“拉力”。城镇化的历史发展过程表明，城镇化起源于近代的工业革命，工业化使城市从以政治管理和军事防卫为主要功能，转变为以工业生产和贸易交换为主的经济中心，职能的转变使得城市对劳动力的需求量大大增加，加快了城镇化进程。1851年，英国的城镇化水平已经超过50%，随后法国、德国等欧洲国家也在工业革命的浪潮下相继开启了城镇化进程。马克思在考察资本主义国家资本原始积累方式后，提出“建立了现代化大工业城市（它们象闪电般迅速地成长起来）来代替从前自然成长起来的城市……它使商业城市最终战胜了乡村”，认为工业的出现为城市的发展提供了经济基础，也就是说，工业化是城镇化的动力之源，城镇化也是工业化的必然结果。同时，马克思、恩格斯还认为，当城镇化发展到一定阶段时，实现城乡融合、消灭城乡分离也离不开工业化的支撑，“大工业在全国的尽可能均衡的分布是消灭城乡分离的条件”，“城市和乡村的对立消灭不仅是可能的，而且已经成为工业生产本身的直接需要，同样也已经成为农业生产和公共卫生事业的需要”。可见，新型城镇化目标的实现离不开工业化的动力支撑。

（二）农业现代化是新型城镇化的基础和支撑

20世纪90年代初，我国总人口约11亿人，而城镇化率只有26%左右，农业生产还相当落后，全国人民靠“8亿农民刨黄土，8亿农民搞饭吃”，每年还要进口粮食才能满足供给。在这样的生产效率下，一个农村劳动力生产的粮食只能养活3—4个人。同期美国的农村人口占比仅为25%左右，一个农村劳动力生产的粮食能养活约70个人，每年生产的粮食50%出口，同期日本的农村人口占比也仅为23%左右，还出现了很多“星期天农民”，除小麦需要进口外，大米、鸡蛋、奶酪等农产品除供本国居民食用外还有富余。而这种差距归根到底在于当时我国农业现代化水平不高。农产品需求缺口大和农业生产技术的落后，导致大量农村劳动力受困于土地，无法进入城市从事第二和第三产业，农民进城务工经商还要自理口粮，严重影响城镇化进程。随着科学技术水平的提升，水利条件的改善，农业机械、化肥、农药、种子等的广泛使用，农业生产效率大大提高，产生了大量的农村富余劳动力，大量农民从土地中解放出来，他们不再满足于传统农耕生活，开始大规模地向城市和城镇转移，以期获得更高的收入和更好的生活质量。马克思指出，“超过劳动者个人需要的农业劳动生产率，是一切社会的基础”，“如果撇开对外贸易，那末很明显，从事加工工业等等而完全脱离农业的工人（斯图亚特称之为‘自由人手’）的数目，取决于农业劳动者所生产的超过自己消费的农产品的数量”。马克思认为，只有农业劳动生产率大幅度提升并能够产出剩余产品时，才有可能在农业和工业之间实现分工，农村人口才有可能进入城市或城镇。因此可以说，农业现代化是城镇化目标实现的基础和支撑，也就是城镇化的“推力”。

（三）信息化是城镇化的实现途径与重要手段

新型城镇化需要加快信息化与城镇化的融合，信息技术的产生使得技术密集型产业成为城市经济发展的主要推动力。提高城市资金、土地、劳动力、技术等要素的高效利用，优化经济要素的空间配置，提升城市的发展品质和竞争力，对于产业发展、提供就业机会、提高居民生活幸福感等方面具有重要作用。受困于当时的时代背景，马克思、恩格斯并没有针对信息化做出专门阐述，但是非常关注科学技术在社会生产中的重要作用，指出“随着大工业的发展，现实财富的创造较少地取决于劳动时间和已耗费的劳动量……相反地却取决于一般的科学水平和技术进步，或者说取决于科学在生产上的应用”，认为科学技术水平提高了劳动力的生产效率，为资本主义社会化大生产提供了重要保障与支撑，并且认为，在未来的社会生产与生活中，科学技术水平将起到决定性作用，“随着资本主义生产的扩展，科学因素第一次被有意识地和广泛地加以发展、运用，并体现在生活中，其规模是以往的时代根本想象不到的”。与此同时，信息化使得先进技术由城市传入农村，提高了农业生产效率、促进农业现代化水平，农民可以分享现代化发展成果，提升收入水平。因此，新型城镇化、工业化和农业现代化都离不开信息化的带动，同时又反过来推动信息化进程。

三、新型城镇化面临的现实困境

2022年末，中国城镇化率已经超过世界平均水平，城镇化在快速推进过程中也积累了一些问题，需要理性看待，进一步探索解决。

（一）人口多，尤其是农村人口多

人口规模巨大是我国基本国情，根据第七次人口普查数据，我国总人口已超过14亿人，以占全球7.2%的国土面积承载了约18%的人口。2022年我国城镇化水平已经突破65%，按照城镇化水平75%—80%的峰值来计算，还有10%—15%的提升空间，这也就意味着，未来还有2亿农民要转移到城市或城镇，最终我国将拥有10亿多城镇人口，成为世界上拥有城镇人口最多的国家。因此，我国新型城镇化的推进，不仅意味着空前的资源环境压力，对城市管理也是巨大考验。从区域层面看，由于区域发展不平衡，农村富余劳动力往往选择跨省流动，由欠发达地区流向发达地区。根据国家统计局数据，2020年在跨省流动人口中，东部地区吸纳了9181万人，占比达73.54%；中部、西部地区分别吸纳955万人、1880万人，占比仅为7.65%和15.06%。从城市层面看，出于利益导向的原因，相较于中小城市，流动人口往往将目标选择在收入水平、就业机会、发展前景、教育、医疗等方面拥有更多优势的大城市。由此导致一些大城市规模快速扩张、承担过多功能，出现高房价、交通拥堵、环境污染等“大城市病”。欧美日国家主要城市也经历过“大城市病”，如伦敦曾被谓之“雾都”、东京出现过“水俣病”、洛杉矶出现过“光化学烟雾”等，不仅加剧了城市负担，制约了城市发展，也影响居民的身心健康。而一些中小城市和小城镇因基础设施和公共服务落后，产业支撑不足，就业岗位较少，吸引力不大，经济社会发展相对滞后。中国的规模和跨度巨大的城镇化进程，在世界范围内都是前所未有的，如何引导农村富余劳动力有序流动，构建合理的城镇空间格局，是中国城镇化进程中面临的重大课题。

（二）区域间发展水平差距较大

中国国土面积辽阔、海岸线长，不同地区在自然、经济发展水平、文化习俗等方面都有较大差异。2022年，北京的人均GDP为190091元，上海为179401元，而甘肃只有44986元，贵州为52348元，青海为60776元（见表1）。从城镇化水平来看，东中西部三大地带差距较大，2022年，全国平均城镇化水平为65.22%，东部地区城镇化水平为71.88%，远高于全国平均水平，中部地区城镇化水平为61.25%，而西部地区城镇化水平只有58.81%。东部地区工业化起步较早，目前已经处于工业化的中后期，城镇体系较为成熟和完善，而西部地区则处于工业化的初始阶段，城镇体系还很不健全，不仅中小城市发展较慢，连大城市都没有得到充分发展。有研究表明，随着全球化的进一步推进，这种分化还会进一步强化。

（三）群体间收入水平差异较大

现阶段，我国城市和农村在居民收入和消费、要素投入、公共服务等方面存在巨大差异。从城乡居民收入和消费来看，2022年我国城镇居民人均可支配收入为49283元，农村居民为20133元，城镇居民为农村居民的2.45倍。由此使得农村居民消费水平远低于城镇居民。国家统计局数据显示，2022年农村居民的人均消费支出为16632元，城镇居民为30391元，城镇居民为农村居民的1.83倍（见图2）。从城乡要素投入来看，在现代化建设进程中，我国形成了以现代工业为主的城市经济和以传统农业为主的农村经济并存的二元经济结构，城市经济以分工明确的机器大生产为主要特征，工业与服务业总产出随着要素投入的增加而持续增长，而农村经济大多以家庭为单位承包土地，农业生产呈现小规模分散经营格局。农业大规模机械化水平低，农村人力要素聚集难，就业人数减少，再加上农业产业项目风险大、周期长等原因，农村对资金技术的吸引力有限。从公共服务上看，长期以来的城乡二元结构，形成了公共服务上的巨大鸿沟，产生了“农民工”这一特殊群体。目前我国有将近3亿农业转移人口因身份问题未能享受与城市居民平等的待遇，工资报酬不能按照劳动生产率的提高而增长，社会保障缺失，子女教育受限，难以融入城市，导致我国城镇化不彻底、不完全和城镇化质量低。

国家统计局数据显示，1978年，中国收入基尼系数为0.317，2008年达到峰值0.491，此后见顶回落，维持在0.46—0.47，2022年为0.47，中国收入差距在世界处于中等偏高水平，基尼系数高于0.4这一警戒线。缩小收入差距，促进财富的公平分配，依然是急需解决的问题。

根据2023年《中国统计年鉴》，将全国家庭人均收入水平按照五等份进行统计，2022年包含20%低收入家庭人均可支配收入为8601元；中间偏下收入组人均可支配收入为19303元；高收入户人均可支配收入为90116元，高收入组的人均可支配收入较低收入组高出81515元，是低收入组的10.48倍（见图3）。从2015年以来，高低收入组人均可支配收入的倍差有所缩小，但绝对差值一直呈上升趋势（肖金成等，2022）。

此外，不同行业的收入水平也有较大差距。2022年，城镇非私营单位就业人员年平均工资为114029元，分行业来看，平均工资水平最高的为信息传输、软件和信息技术服务业（220418元）。此外，收入水平排名前三的还有科学研究和技术服务业（163486元）、金融业（174341元），最低的为住宿和餐饮业（53995元），农、林、牧、渔业（58976元）以及居民服务、修理和其他服务业（65478元）。2018年最高收入组与最低收入组人均可支配收入倍差为10.97倍，2022年下降至10.48倍；2015年最高收入组与最低收入组人均可支配收入绝对差为49322.3元，2022年这一差值为81515.2元。虽然倍差有所缩小，但绝对差值依然呈扩大趋势，各行业之间就业人员平均工资水平仍然存在较大差距。

（四）农村精神文明建设相对落后

在世界各国现代化进程中，面对物欲化、个体化、享乐化为特征的消极价值文化的冲击，如何实现物质文明与精神文明协调发展都绝非易事。大力推进人民精神层面的建设，是我国城镇化在量的积累达到一定程度后的必然选择，目前我国精神文明建设依然存在诸多挑战。最主要的问题在于，目前文化资源主要集中在城市，而公共文化服务居民的“最后一公里”却一直没有被完全打通，农村居民无法享受到与城市居民同等的精神文化熏陶。另外，现有的乡村文化设施利用率相对不高，乡村文化设施成了摆设。并不是农民对精神文化没有需求，这些年农家书屋、农村大舞台、村史馆、活动中心等文化设施在农村逐渐多起来，建设力度很大，但部分文化设施建设不接地气，文化服务不完全合乎农民口味，乡村文化设施普遍缺乏管理，缺少专门值守讲解、组织活动的人员，大门常常一锁了事。同时，乡村文化设施建设多是一次性投入，难以持续更新内容、维护设施，导致城市与农村居民之间公共文化资源差距较大。

（五）生态文明建设存在短板

20世纪六七十年代，中国人口数量迅猛增长，成为生态环境的最大压力。迫于生存压力，人们毁林开荒，围湖造田，20世纪80年代，又乱采滥挖，超载过牧，不仅破坏了生态环境，还导致土地资源的枯竭和生态系统的破坏。尤其是在中西部地区，由于自然环境恶劣，加上落后的生产方式，对草原、林地等过度开发和利用，加剧了生态环境破坏。一些农村地区采用传统的农业生产方式，过度使用化肥、农药和抗生素等，导致土壤质量下降、农田退化和农产品残留物污染。此外，农村养殖业增加了养殖废弃物的排放和水体污染。在长江上游地区，人们为了扩大耕地面积，不断开垦，对生态环境破坏较为严重。20世纪80年代，一些专家呼吁如果不加强长江上游的生态环境保护，长江将会变成第二条黄河。同时，城市建设过程中的环境污染也一直是困扰现代人的重要问题，一是城市人居环境有待改善，城市建设与规划过程中过度关注经济效率，在交通道路、公共设施、绿化建设等方面的投入远远不够，严重影响了城市作为人类居住地主要功能的发挥。虽然近年来各地政府对城市生活设施加大了投入，但与世界发达国家相比还有一定差距。二是产业结构不够合理。随着城市规模的不断扩大、城市功能的日趋增多以及城市居民收入水平的日益提高，第三产业也得到了迅猛发展，并逐渐取代第二产业成为城市发展的主要驱动力。而我国在城市产业结构方面存在明显不足，缺乏根据各城市的实际情况制定的合理发展规划，过分注重第二产业在城市发展中的作用。不过，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和对外开放程度的逐步提高，我国城市的产业结构也在不断调整，第三产业的比重在逐步提高。

四、以新型城镇化促进中国式现代化的突破路径

针对上述制约因素，要想进一步以新型城镇化推进中国式现代化建设，就要有序推进城市群发展，全面推进县域城镇化，深度推进新型城镇化与城乡融合发展，加强历史文化遗产保护传承，同步建设美丽城市与美丽乡村，加快城市现代化转型。

（一）有序推进城市群发展，打造中国式现代化的空间主体

城市群能够促进要素顺畅流通，实现城市合理分工，有效解决区域发展不平衡不充分问题。经过40多年的发展，我国城市群以不到20%的土地面积，吸纳了约60%的人口，创造了70%以上的经济总量，已成为中国经济发展的主要引擎和重要支柱、国家新型城镇化的空间主体。我国经济已经进入高质量发展阶段，需要有序推进城市群发展。第一，针对不同发育程度的城市群分类施策，对于长三角、珠三角等发育较为成熟的城市群，要加大对外开放水平，加快产业结构升级，力争打造成具有国际竞争力的城市群；对于山东半岛、成渝、长江中游等具有区域影响力的城市群，要充分发挥中心城市的辐射带动作用，加快交通等基础设施建设，加强城市间交流合作，带动城市群内其他城市发展；对于江淮、天山北坡、长株潭、北部湾等尚在培育中的城市群，要进一步提升中心城市的辐射带动能力，以当地资源禀赋为基础，发展特色优势产业，避免贪大求快、脱离实际。第二，加强城市之间的分工协作，中心城市以高端制造业和现代服务业为主，将高污染、高耗能的产业疏解出去；周边中小城市和小城镇可承接劳动密集型或成本敏感型产业。随着交通网络的建设，中小城市和小城镇可以逐渐摆脱区位劣势，继而发挥成本优势，更加便于承接大城市产业转移，随着就业机会、经济规模的扩大以及基础设施的完善，中小城市和小城市的城市规模也会随之扩大，缩小与大城市的发展差距，在区域内实现协调发展。第三，要辩证看待城市群要素集聚的正负集聚效应，既要适度集聚要素，带动城市群发挥正集聚效应；又要避免要素过度集聚导致城市病所带来的负集聚效应。

（二）全面推进县域城镇化，夯实中国式现代化的重要载体

县域是我国城镇体系的重要组成部分，是新型城镇化的发展重点和实践主体，在中国式现代化建设中有着不可取代的重要战略地位。2021年，我国1866个县及县级市城区常住人口约有2.5亿人，占全国城镇常住人口的近30%，留在农村的人口大约还有５亿人，县城和小城镇的人口容纳潜力尚未得到充分释放。县域城镇化是克服巨大人口规模压力、发挥人口规模优势的关键举措，但并不是所有县城都适合大干快上，要尊重县城发展规律，既要防止盲目进行高密度高强度开发，又要防止摊大饼式无序蔓延。2022年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出要坚持“一县一策”，分类引导县城发展方向。具体而言，县城的发展可分为三条路径：第一类是距离大城市100千米以外、主要只能依托自身优势发展的县城，要重视产业布局的前瞻性和专精性，注重做大优势产业，以发展接续替代产业为主要方向，创造更多的就业岗位，吸纳周边地区的人口，并服务带动周边地区的发展，最终发展成为区域性中心城市。第二类县城位于大城市100千米范围内，其发展方向是作为大城市的二级城市或者副中心城市，即卫星城，由于自身腹地为大城市所涵盖，应与附近大城市错位发展，逐步调整为功能型城市。第三类是人口流失的县城，这类县城或是以农业为主，或是位于生态功能区，或是资源枯竭，很难发展成为一定规模的城市，应杜绝县城的盲目扩张，将资源集中到一两个特色产业的发展上，逐步实现经济发展的平稳过渡。

（三）深度推进新型城镇化与城乡融合发展，助力全体人民实现共同富裕

在城镇化快速发展过程中，存在大量农业转移人口难以融入城市社会、建设用地粗放低效、城镇空间分布和规模结构不合理等突出矛盾和问题。虽然新型城镇化建设有效地改善了这些问题，但是也要认识到城镇化问题的复杂性和反复性。党的二十大报告提出：“着力推进城乡融合和区域协调发展，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，推进城乡人居环境整治，全面推进乡村振兴。”2022年3月，国家发展和改革委员会发布《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，目的就是要提高城乡发展质量，进一步缩小城乡发展差距。这既是实现共同富裕的重要手段，也是中国式现代化的重要内容。深度推进新型城镇化与城乡融合发展，首先，从发展理念上来说，必须跳出“就城市谈城市”“就乡村看乡村”的发展固化模式。城市与乡村是一体两面、不可分割的整体，在城乡融合发展的大背景下，必须处理好工农关系、城乡关系。其次，要打通城乡产业发展桥梁，推动农业人口获取更多就业机会。主动承接城市产业转移，为农业转移人口提供就业支撑，通过农村一二三产业深度融合，带动农村产业提质增效。同时，应在农村大力支持现代农业发展，发展现代设施农业，加快农业信息化建设，用数字经济赋能现代农业，为农业农村现代化奠定技术基础。最后，推进户籍制度改革，健全农业转移人口市民化机制，保障农业转移人口与城市居民享有同等公共服务和社会保障。通过城市与农业农村现代化，推进新型城镇化与城乡融合发展，为中国式现代化建设提供坚实支撑。

（四）加强历史文化遗产保护传承，全力促进人的现代化转型

党的二十大报告提出：“物质富足、精神富有是社会主义现代化的根本要求。物质贫困不是社会主义，精神贫乏也不是社会主义。”现代化的社会不仅需要物质财富的积累，更要不断丰富人的精神世界，提高社会文明程度，而精神文明的建设很大程度上需要城市文化引领。加强城市文化引领能力，促进人的现代化转型，一方面，要做好历史文化遗产的保护。一要做好城市历史、人文各类物理形态与各类空间的保护与传承，落实政府保护历史文化遗产的主体责任，提高领导干部的保护意识，考虑将历史文化遗产保护工作纳入政府年终考核评价体系。二要依托城市历史人文底蕴，结合互联网、大数据等新兴技术手段，推动历史文化遗产融入现代生活，彰显城市人文色彩，打造独具特色的城市名片。另一方面，要全力促进人的现代化转型。人是现代化的主体，是现代化活动的实际承担者，要完成现代化，必须依赖高素质的人来完成。一要加强对居民的科学文化教育，利用互联网等先进传播技术，开展科学知识普及活动，引导居民尊重科学文化，破除封建保守思想，建立起科学、文明、健康的新生活方式。二要加强对居民的思想道德教育，通过开展居民喜闻乐见的精神文明活动，大力弘扬社会主义核心价值观，促进人的素质、观念、行为的现代化转型，建立起正确的世界观、人生观、价值观，从而培养和造就担当民族复兴大任的时代新人。

（五）着力促进人与自然和谐共生，同步建设美丽城市与美丽乡村

人与自然和谐共生是与城镇化具有相辅相成、相互制约的关系，没有良好的生态环境就无法实现真正的中国式现代化。加强城市生态文明建设，一要推动城市规划与生态规划相融合，在规划时着眼于远期发展与生态潜在功能的开发，统筹城市生产空间、生活空间、生态空间，合理划分城市功能区，协调与城市周边区域的发展和生态环境一体化管控。二要加强绿色基础设施建设，科学实施城市生态修复，提升城市气候调节、水文调节、环境净化、生物多样性保护、休闲游憩等生态功能，为建设人与自然和谐共生的现代化提供有力支撑。三要加快城市产业结构优化升级，加速城市更新。一方面要改造提升传统产业，聚焦高端化、智能化、绿色化、服务化方向，促进传统产业转型升级；另一方面要基于先进信息技术成果培育壮大新兴产业，促进形成新的经济增长点。

加强农村生态文明建设，一要促进农村生态文明建设配套制度的建立，落实环境资源保护的责任主体，改革完善生态环境信访工作机制，统筹处理好农村自然资源所有权、使用权、经营权、处置权、收益权等多种权益的分离与统一。二要完善生态保护补偿机制，通过补偿激励村民采取环境友好型的生产生活方式，建立完善社会资本投入的市场化机制，引导生态受益者对生态保护者进行补偿。探索多样化补偿方式，重视产业扶持、技术援助、人才支持等补偿手段，充分调动社会各界参与生态环境保护的积极性。三要推动农业“产业生态化”和“生态产业化”发展，一方面对传统产业的生产方式、产业结构、流通和消费方式进行生态化改造，制定明确严格的废弃物排放标准，严禁国内外高污染产业向农村转移。另一方面，要大力发展生态产业，进一步推进生态农业产业园和生态农业产业强乡、强镇建设，打造区域公用品牌。重点推进生态农产品加工、乡村休闲旅游、农村电商等产业发展，拓展“生态+产业”“生态+文化”“生态+数字”模式。

（六）科学规划城市空间建设，加快城市现代化转型

城市治理是城市发展和增进人民群众福祉的重要保障。习近平总书记指出：“一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。”提高城市治理现代化水平，走出一条中国特色新型城镇化和城市发展道路，对于以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴具有重要而深远的意义。首先，国土空间规划应充分考虑土地无序扩张问题，改变过去过度依赖土地增量带动经济增长的发展模式。同时，空间规划应注重居民对公共服务、生活品质等的诉求，考虑到生产空间与生活空间的协调。还要注重当今世界相互依存、瞬息万变、错综复杂的发展格局，规划中要加强对社会风险和突发事件的预判。

其次，通过智慧和韧性城市建设，加快城市现代化转型。智慧和韧性城市是城市发展的两个方面，韧性是目标，智慧是手段。新型智慧城市建设要求实现物质资源、信息资源和智力资源等与城市经济社会发展的深度融合：一要加快城市数字基础设施建设，加快布局5G、人工智能、互联网等新基建，加强城市大数据平台建设和功能整合。二要深化城市数据融合应用，将先进技术手段深度融入政务服务和城市应用服务中，全面推进政务服务、公共服务数字化和城市运行“一网统管”，对城市运行和管理的各项需求做出智能的响应。三要严格规范数据安全和隐私问题，把握好城市信息整合与居民信息安全泄露的安全界限。新型韧性城市建设要求融合智慧城市建设中的新一代信息技术、调度系统，强化城市应对突发重大事件的全周期韧性能力：一要利用数字化技术提高风险动态感知与监测预警，充分借助大数据、物联网、人工智能等现代科技，对城市生命体进行实时监测研判预警，第一时间感知风险动态、提出有效应对策略。二要重点推进城市生命线安全工程建设。加大对城市供水、排水、电力、燃气及石油管线等城市基础设施生命线的投资力度，提高城市硬件的灾难抵御力，提高城市安全保障能力。

作者简介：肖金成，中国国土经济学会理事长，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所原所长，中国区域经济50人论坛成员。

（来源：《区域经济评论》2024年第2期）

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