范恒山：务实推动郑开同城化发展

编者按：2023年10月16日，“郑开同城化高质量发展研讨会”在河南中牟县召开。著名经济学家范恒山教授受邀出席会议并作了《务实推动郑开同城化发展》的主旨讲话。现将讲话全文刊发如后。

一、正确认识同城化

什么是同城化？简单的说，就是指一个城市与相邻的另一个或多个城市依照统一规制谋划和推动经济社会发展，尤其是在重要领域的发展建设上保持协同一致。或者说是把相邻的两个或多个城市当作一个城市进行规划、建设、管理和运营。同城化是一个经济概念，城市的行政性合併并不属于同城化的范畴。

同城化是区域合作的一种形式，而区域合作是分层次的，包括一般性的交流互动、部分项目的共同开发建设、一些重要事项的协调衔接、经济社会各领域发展全方位协同联动等。同城化是城市合作的一种类型，代表着区域合作的最高层次。

值得阐释的是同城化和一体化的关系。有人认为同城化高于一体化，这是一种误解。基于区域合作而言，一体化就是指相邻的地区间融合成一体，没有比一体化更深层的合作形态了。也就是说，一体化是区域合作的最高层次。而区域合作一体化在城市合作中的体现就是同城化。同城化也就是城市一体化。并不存在同城化高于城市一体化的问题。但对于城市合作而言，同城化的表述不仅能体现合作的深度，也更能体现出城市间合作的鲜明特点和基本导向，换言之，同城化之说比一体化表述更加直观，也更为形象。

把握这一认识很重要，不仅有利于避免复杂的争论，而且有利于推进务实的操作。

区域合作的益处是多方面的，而作为区域合作或城市合作的最高形态，同城化具有十分显著的效能，主要是：有利于突破既有条件限制，扩大经济运行空间；有利于有效整合资源，提高创新能力；有利于实现优势互补，提升发展质量；有利于促进合理分工，减少外部掣肘；有利于增强调节能力，优化应急处置；还有利于拓展公共服务，提升共享水平。推进同城化应当作为推进经济社会发展的重要战略选择与操作方向。

但需要强调的是，同城化并非同一化、同质化或城市间一个样，如果是那样的话，行政性合併就是最好的举措。事实上，同城化并非所有方面都能同，也并非所有方面都需要同。一方面，各个城市的资源禀赋、历史基础、现实需求并不完全相同，需要因地制宜、因情施策；另一方面，特色和个性往往是城市的魅力、活力和竞争力所在，硬要追求全面同一，除了会进一步增强“千城一面”的色彩外，并不能带来任何实质性的益处。

制约同城化的障碍主要有二：一是行政区运行体制。城市作为一定层级的行政区，内有经济建设、社会发展、民生改善的需求，外有政绩考核、职级提升、攀比竞争的压力，很容易形成“一亩三分地”思维，只专注于增进和维护行政区内部利益，不仅忽视与外部合作，还会形成浓重的防外心理。二是经济发展状况。城市间的落差越大，同城化也越不容易。发展好的城市有优越感，不想合作；发展差的城市有防范心，不敢合作。当然，特殊的自然地理环境如高山大海有时也会成为同城化的阻碍，但这样的情形总体上看比较少见，并且在很多情况下，这类障碍是可以通过经济与技术手段加以克服的。

二、郑开同城化建设的要旨

推进郑开同城化发展体现了中央的深谋远虑，有利于增强中心城市的辐射带动功能，有利于推动人口与经济要素协调布局，有利于提升都市圈、城市群的发展质量，有利于更好的满足区域人民群众日益增长的美好生活的需求。对于河南省来说，还是优化区域发展新格局，推动高质量发展、加快实现现代化的重要抓手。河南省及郑州市、开封市应把握国家赋予的战略机遇，高质量推进郑开同城化发展。

推进郑开同城化发展，要科学总结和有效运用好以往的经验。郑开同城化发展不是无源之水，它是在过去近二十年探索基础上的一个创新发展。前面讲到了同城化和一体化的关系。早在2003年，河南省就着手谋划郑汴一体化发展并一步步将其推向纵深。这个过程，从某种程度上说，就是推进同城化的过程，相对于今天的部署与要求而言，这一探索过程也许不够系统深入，但所积累的经验是有价值的，应该加以继承，绝不可把这一过程与推进同城化发展区别开来。

在这个基础上推进郑开同城化发展，要切实把握好一些关键的方面，这主要涉及的是“同”的思想原则、“同”的工作内容和“同”的操作手段，它们也是郑开同城化的要旨。

（一）指导思想

正确的指导思想是扎实而顺利推进同城化的重要保障。同城化益处多多，应该坚持这一方向积极推进；同质化不是空中楼阁，必须理性对待现存行政体制和利益格局。综合考虑，推进郑开同城化发展应该秉持这样的指导思想，即照顾现实、遵循规律、分类指导、逐步深化。所谓照顾现实，一是要坚持从实际出发，充分考虑各城市的发展基础，把做强比较优势和增进城市特色作为推进城镇化的一个重要内容。二是要理性对待各城市的自我利益和个性需求，尊重行政区运作的实际，通过有效的机制和手段把合理追求自身发展与不断强化协同发展有机结合起来。所谓遵循规律，就是要按照事物发展的内在特性和逻辑联系谋划与推进同城化事宜，既积极有为又脚踏实地，顺势而为、循规而进，不好大喜功，不搞强同硬联。所谓分类指导，就是统筹考虑需要和可能，根据不同领域的性质特点和实际情况，谋划同的内容与同的层次。所谓逐步深化，就是要稳打稳扎，循序渐进，久久为功，积小胜为大胜，不追求大步跨越，不企求马到成功。

（二）工作重点

同城化的成效不在于追求和实现所有方面的协同，而在于把该同的方面推进到位，把不须同或可同可不同的方面“放”出精彩来。从不同领域的性质特点及其与全局和民生福祉的关联度等因素考虑，可以分三类推进同城化进程。

第一类，一体建设、全面协同

这类领域发展建设关系到区域全局和全体人民的直接利益，且具有紧密关联度和不可分割性，需要严丝合缝的“同”。比较重要的领域有：重大基础设施，包括铁路、公路、机场、水利等传统基础设施，也包括工业互联网、数据中心、人工智能等新型基础设施。在这方面，应无缝对接、全面贯通，不能有断头路、瓶颈带和隔离墙。市场运行制度，这是资源要素优化配置、经济循环有效进行的基本保障，应依照开放、公正、规范、透明的要求，着力解决地区封锁、行政分割等痼疾，协同建立高标准的市场体系。生态环保体系，要因应地域相接、水气流动的自然特点，协同推进生态系统保护、环境污染治理和绿色低碳转型，打造优良的区域生态格局与环境联治系统。基本公共服务，这涉及到区域协调发展和老百姓的权利福祉，又与同城化发展质量密切相关，是检验同城化进展的最适标准，紧扣共同建设和均等化享有这些关键方面，能够把各项工作做深做实、因而应作为“同”核心内容。

第二类，一体谋划、有机协同

这类领域发展建设与各城市自然环境、资源禀赋和现实基础密切相关，但又与区域发展效率与竞争力直接相连，在突出城市特色的同时需要统筹谋划、紧密协作。这主要涉及到产业结构打造和创新体系构建两个方面。产业发展是城市发展的主要内容和基本支撑，地位极其重要。但对产业发展最大的伤害又来自于城市间产业的同质同构及由此形成的恶性竞争。以比较优势为基础推进城市间产业发展合理分工，进而相互补充、支撑发展是最好的选择。为此，同城化应把统筹谋划产业发展，减少同质竞争，分工协作推进现代化产业体系建设作为重要内容。产业的发展提升以区域合理分工为基础，以科技创新为支撑，因而建立强有力的科技创新体系是城市建设的核心内容。单一城市创新资源有限，攻克产业技术瓶颈往往力不从心，而齐心协力将大大增长攻坚能力，促进创新链产业链紧密融合。当前各城市间争抢创新人才十分激烈，而一个地方创新能力的增强往往以另一个地方的削弱为代价。利用同城化机制实行科技创新资源的有机协同，将在稳固各相关城市创新资源的同时大大增强整体开展关键核心技术创新的能力。

第三类，一体衔接、因情协同

这类领域发展建设多依赖于各城市的独立运作，与区域整体直接关联不够紧密，但如果依托适宜机制在相关方面形成联动，既会为自身发展注入新的能量，也能为整体提升创造有利条件。例如，城市间产业园区、试验基地等重大功能平台的联动，将有利于产业的转移承接、良好规制的复制推广；政府治理体系的联动，将有利于化解深层矛盾，促进资源要素的高效配置。

郑汴一体化和郑开同城化发展在“协同”方面创造了不少好做法、好经验，应加以科学总结。根据相关规划与工作思路，下一步郑开同城化将着力做到规划同绘、设施同建、生态同保、资源同配、产业同构、文化同兴、服务同享，以此引领带动“1+4”郑州都市圈高质量发展，进而推动中原城市高质量发展。这是一个颇具雄心的构想。总的看法是，在推进同城化发展的过程中，哪些该同，哪些不该同，哪些可同可不同，一定要坚持从实际出发，按规律办事，以实效为鉴。具体方面，有三点值得高度重视：一是要把一体化优化营商环境作为政府治理体系和高标准市场体系建设的重要内容。以放管服改革为依托，以具体事项为抓手，协力完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度；二是要把协同建设现代化产业体放在突出重要位置。应依托比较优势推动城市间产业错位发展，应合作培育壮大战略性新兴产业和未来产业，应紧贴资源基础和科技创新成果自主拓展新业态和特色经济，应努力构建相互衔接配套的产业链供应链；三是要把推进基本公共服务的均等共享做实做细做长。基本公共服务均等共享是众多领域的协同和一系列体制创新的结果，有牵一发动全身的作用；基本公共服务均等共享直接施惠于全体人民群众，为老百姓所高度关注，是同城化成果的集中体现。这方面的问题解决好了，对全国也会产生良好的示范作用。

（三）推进方式

要使郑开同城化发展有力有序的开展，必须创新和优化推进方式。各地在推进区域合作中的成功做法，郑汴一体化多年探索的实践经验，都值得认真借鉴和承继，同时适应新的形势，结合解决实际操作中出现的新情况新问题不断丰富完善，努力形成强有力推进机制。大体说，应紧扣三个方面下工夫。

其一，加强规制约束。一是充分发挥规划引领作用。统筹制定同城发展总体规划和专项方案，明确前进方向、指导原则和基本任务。以清单化、项目化方式限时保质落实各项工作任务。二是建立健全坚强有力的工作机制。可以参照长三角地区“统分结合、三级运作”的运作架构完善工作机制，如果能设立由上一届政府牵头的工作推进机制，则更有利于同城化的发展。按目前的规划设想，拟在河南省郑州都市圈领导小组的统一领导下，设立省郑开同城化建设工作领导小组，由省政府分管副省长任组长，郑州市政府、开封市政府和省有关部门主要负责同志任副组长，并实体化组建郑开同城化建设工作办公室。可按此先行运作，以观察效能。关键是，依托相关工作机制加强与中央有关部门联系，实现省市相关机构的高度协同，部署推动各项重点工作，协同解决发展中出现的矛盾与问题。三是探索形成科学的法规体系。着眼于化解不合理的利益关系、克服妨碍实质性推进的逆动行为，建立相关法律法规或类法律的规章制度。

其二，活用经济杠杆。探索建立同城化发展基金，用以资助重大跨界性同城化项目或枢纽工程建设；建立同城化建设奖惩制度，由迟缓方为先进方支付奖励资金；建立健全合作领域的利益分享制度，形成有利同城化发展的经济指标核算政策和财税、投资、金融支持机制。

其三，开展试点示范。选择重点领域、重大项目、重要区域就运行模式、机制建设、利益分享等进行探索试验，以摸索路径、积累经验。打造与优化功能平台并重，充分发挥其在推进同城化发展中的支撑、示范和引领作用。

作者简介：范恒山，国家发展改革委原副秘书长、中国区域经济学会顾问、中国区域科学协会名誉会长、中国区域经济50人论坛成员。

（来源：老凤清声 2024-3-29）

责任编缉：袁朱