中国式现代化背景下省会城市发展新论

一、27个省会城市人口和经济集聚能力的比较分析   

1.总体分析

从总体情况看，2022年27个省会城市常住人口22871.5万人，占省区常住人口的17.06％，地区生产总值256024.6亿元，占省区经济总量的23.74％，比常住人口占比高6.68个百分点，省会城市的经济集聚度平均水平高于人口集聚能力平均水平6.68个百分点，说明中国省会城市的经济集聚度已超过人口集聚度，作为各省区经济增长极的功能普遍增强。

2.城市分析

从各省会城市看，2022年除呼和浩特和海口外，其他25个省会城市的GDP占各省区之比都高于常住人口之比，其中13个省会城市GDP占比高于常住人口占比的程度，超过27个省会城市6.68个百分点的平均值。由于各省区的自然、地理、历史及经济发展基础的差异较大，省会城市人口与经济集聚度的差异普遍较大。按2022年省会城市辖区常住人口规模划分，大体分为四种类型。

第一种类型是城市辖区常住人口超1000万人的超大规模省会城市。这类城市共有8个，按常住人口规模排序，分别是成都、广州、武汉、西安、郑州、杭州、石家庄、长沙，经济聚集度与人口集聚度相比，除西安、杭州、石家庄三市低于27个省会城市6.68个百分点的平均水平外，其他五市都高这个平均水平。其中，广东、浙江是“双核”省，但省会广州、杭州的经济集聚度分别达22.34％、24.12％，分别高于人口集聚度7.54%和5.3%，说明广州、杭州的经济集聚度仍然很强。

第二种类型是城市辖区常住人口在500万—1000万人的特大规模省会城市。这类城市共有12个，按常住人口规模排序，分别是合肥、哈尔滨、南京、济南、沈阳、长春、南宁、昆明、福州、南昌、贵阳、太原。经济集聚度与人口集聚度相比，合肥、长春、昆明、南昌、贵阳五市高于27个省会城市6.68个百分点的平均水平，哈尔滨、南京、济南、沈阳、南宁、福州、太原七市低于这个平均水平，而江苏、山东、辽宁、福建是“双核”省份，其省会城市南京、济南、沈阳、福州的经济集聚度分别达13.76％、9.31％、26.56％、23.17％，分别高于人口聚集度2.69、0.12、4.77、2.99个百分点，说明“双核”省的省会城市也有很强的经济集聚能力。

第三种类型是城市辖区常住人口在300万—500万人的Ｉ型大城市的省会城市。这类省会城市共有4个，按常住人口规模排序，分别是兰州、乌鲁木齐、海口、呼和浩特。其中，兰州、乌鲁木齐两市的经济集聚度大于人口集聚度分别达12.12个和6.09个百分点，说明两市在甘肃、新疆的经济增长极功能较强；海口、呼和浩特两市的经济集聚度低于人口集聚度分别为6.11%和0.85%，说明两市在海南、内蒙古的经济增长极功能较弱。

第四种类型是城市辖区常住人口在300万人以下的Ⅱ型大城市的省会城市。这类省会城市共有三个，按常住人口规模排序，分别是银川、西宁、拉萨，其中银川、西宁两市是Ⅱ型大城市，拉萨是中等城市，但在各省区的经济集聚度都高于人口集聚度。其中拉萨高出12.71个百分点，仅次于长春、长沙而居第三位，银川、西宁也分别高出10.27%和5.75%，说明欠发达地区省会城市担当着重要的经济增长极功能。

3.地区分析

从东、中、西和东北四大板块的情况看，除北京、天津、上海、重庆四大直辖市外，省会城市的地区分布是：东部地区七个，中部地区六个，西部地区十一个，东北地区三个。四大地区省会城市经济集聚度的平均水平都高于人口集聚度的平均水平，但呈高、低两极分化状态：即中西部地区省会城市的经济集聚度比人口集聚度更高，分别高出11.72%和9.16%，东部地区和东北地区省会城市的经济集聚度稍高于人口集聚度，分别只高出4.34%和3.89%，都低于27个省会城市6.68个百分点的平均值。这是由于东部地区七个省会城市所在的省，除海南外都是“双核”省，东北地区的辽宁也是“双核”省。其中广东的深圳、江苏的苏州、山东的青岛经济总量早已超过省会城市广州、南京、济南，所以省会的经济首位度大多不高。但是，省会城市的人均GDP水平呈东中部高、西部和东北地区低的状态，与中国经济发展水平的梯度相一致。

以上分析表明，从总体上看，中国省会城市的经济集聚度超过人口集聚度；从分城市看，四种类型省会城市人口集聚度与经济集聚度相比差异较大；从分地区看，西部地区和东北地区省会城市的经济集聚度偏小，东中部地区省会城市提升集聚度还有很大潜力。省会城市作为所在省区都市圈的中心城市，应从省会都市圈带动全省区发展的高度，审视省会城市的发展。

都市圈广布于27个省区，是各省区的增长极。从全国范围看都市圈空间布局协调，从省区空间看都市圈布局紧凑，从都市圈内部看城乡发展融合，是化解中国发展不平衡、不协调矛盾的空间抓手，做强都市圈，对推进人口规模巨大、全体人民迈向共同富裕的中国式现代化建设具有重大战略意义。省会城市是都市圈的中心城市，只有建强省会城市，才能建强都市圈。可以说，中国已进入强省会时代。

近年来，不少省区都提出强省会战略，仅2021年就有七个区党委政府明确提出强省会战略。如湖南在2021年11月第十二次党代会上明确提出实施强省会战略，河北和石家庄2021年7月出台相关文件提出要大幅提升省会城市石家庄的首位度，福建在2021年10月颁发《关于支持福州实施强省会战略的若干意见》，广西2021年11月印发的《广西新型城镇化规划（2021—2035年）》明确提出要“深入实施强首府战略”，江西有关负责人2021年11月初表示省会强则全省强，贵州、山西也在2021年提出强省会战略。

但是，强省会并不是通过撤县（市）设区扩展省会城市的规模，而是要在提升人口与经济集聚度的基础上，在更深层次上提升省会城市的能级。在新一轮科技与产业变革的背景下，为带动都市圈和省区经济高质量发展，各省会城市应以提升能级为导向，谱写中国式现代化的省会新篇章。

二、以提升城市能级为导向实施“强省会”战略

1.以创新驱动高质量发展，提升产业价值链的能级量级

习近平总书记明确指出，高质量发展是全面建设中国式现代化的首要任务，而高质量发展的基础是产业，实施强省会战略的首要任务，应以创新驱动高质量发展，提升产业价值链的能级量级。

价值链是产业上下游关联企业之间及企业内部各单元之间的内在联系而创造价值的动态过程，价值链上的每一项价值活动都会对产业和企业最终实现的价值造成影响，决定着产业和企业的竞争优势。中国各省会城市尽管人口与经济集聚度有差异，但都已积蓄起一定的产业基础，应坚定地实施创新驱动战略，提升产业价值链的能级量级。各省会城市提升产业价值链能级量级的具体路径可能不同，但都应紧扣三个共同点。

第一，从源头上做强技术链。产业链的背后是价值链，而价值链的源头是技术链，省会城市从源头上做强技术链，关键是培育和发挥科技教育优势，激发高等学校、科研院所、骨干企业的领军型团队，在前瞻性基础研究“从0到1”突破的同时，加强关键核心技术攻关，推进前沿科创成果的转化、应用，在产业链上形成“从1到多”的创新性转化应用，特别是要掌握关键核心技术，从源头上提升价值链的能级量级。

第二，从根本上做强人才链。价值链的源头是技术链，而技术链的根本是人才链。省会城市从根本上做强人才链，关键是加快培养关键技术人才，改变关键技术岗位主要依赖境外人才的局面。既要更多地引进境外人才，又要加快培育和使用本地人才，提高关键技术岗位人才的本地化程度。省会城市要发挥省区人才中心的独特优势，把抢人战略转化为留人战略，成为人才向往的创新天地。

第三，从环境上优化产业生态。从源头上做强技术链、从根本上做强人才链，都取决于有良好的产业生态。省会城市应围绕提升价值链的能级量级，以科技孵化、科技产业、科技金融为重点，开阔视野，深化改革，从环境上优化产业生态，在创新的“平地”上构建“产创投”一体发展、价值链环环递增的“高楼”，成为本省区的科创策源地和新兴科技产业聚集地，发达省会城市更要提升标杆，努力建成有世界影响力的科创策源地和新兴科技产业聚集地。

2.推动从“大城”向“强城”升级，提升省会城市发展质量

中国省会城市除拉萨为中等城市外，其他都是大城市、特大城市乃至超大城市，中国省会城市早就进入大城时代，如今，省会城市要推动从大城向强城升级。强城与大城的本质区别不是城市规模大，而是城市发展质量高。各省会城市提升发展质量的重点可能不同，但都应突出三个重点。

第一，提升宜居宜业宜学宜游的质量。人们对省会城市宜居宜业宜学宜游性的需求是不断增长的，无论省会城市的发达程度如何，都应从“居、业、学、游”四方面提升质量。一要从硬件和软件两个方面提升宜居性，“硬件”主要是改善市政基础设施，为提升宜居性提供必要条件，“软件”主要是完善教育、科技、卫生、体育、文化、社会保障等公共服务，为提升宜居性提供充分条件。二是从就业和创业两个方面提升宜业性，“就业”主要是支持企业发展，依靠企业稳就业。“创业”主要是鼓励大众创新，通过创业增加新的就业机会。三是从学校和社会两个方面提升宜学性，学校提升宜学性主要是改善各类学校的办学条件，高等学校要在专业设置和教育质量上吸引学生，社会提升宜学性主要是通过发展文化事业等，以建设“学习型城市”提升全社会的宜学性。四是从生态环境和城市文化两个方面提升宜游性，既要改善城乡生态环境发展城市与郊区旅游，特别是把城郊乡村建设成“城市的大花园”“居民的大公园”“研学的大校园”，又要挖掘城市历史文化及科教资源发展工业旅游、科普旅游，提升全域宜游性。

第二，提升枢纽城市的功能。枢纽城市是处于各种运输方式的交汇处，担负物流、人流和信息流中转功能的城市，省会城市都是不同层级的枢纽城市，要进一步提升枢纽城市的功能。不同省会城市提升枢纽城市的功能任务是不同的，但共同的新任务是运用新一代信息技术，加快新型基础设施建设，并与传统基础设施建设三统筹：一是统筹谋划新基建与传统基建的顶层设计，加强两者之间的有机衔接；二是统筹协调新基建与传统基建的建设时序与重点，合理配置建设力量；三是统筹推动新基建与传统基建的融合创新发展，推进资源共享、空间共用。显然，三统筹以新基建提升传统基建的功能，以传统基建为“新基建”提供基础性支撑，会显著增强省会城市的枢纽功能。

第三，城市生命线安全保障。随着省会城市规模的扩大，对交通、供电、供水、供汽、地下管网等城市生命线安全保障的要求越来越高，也越来越紧迫，各省会城市应运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术，对城市生命线工程的安全运行进行系统监测、提前预警、及时治理，确保城市和居民的人身财产安全，以安全发展保障省会城市的发展质量。在这方面，安徽省合肥在2016年与清华大学合作，共同开展城市生命线工程安全运行监测系统的研发和应用，把城市安全治理由“经验治理”上升为“科学治理”，提前消除了大量观察不到的安全隐患，受到国家住建部的肯定，值得其他省会城市借鉴②。

3.突出文化建设，提升省会城市软实力

城市软实力的内涵是以价值观、文化、制度等软要素的感召引领而产生的无形力量。省会城市尤其应该突出文化建设，提升城市的软实力。习近平总书记2013年在中央城镇化工作会议上深刻指出：“文化是城市的灵魂。中国历史悠久，许多城市本来就各有特色、多姿多彩。但是，近年来，不少城市为了一年一变样、几年大变样，由几个大房地产开发商搞建设，就像计算机复制功能键一样，拿一张图纸在各个城市搞粘贴，哪都一样。”这种对城市文化的破坏性拆建问题，在省会城市也很普遍，亟须突出文化建设加以治理。不同省会城市突出文化建设提升软实力的路径会有不同，但共同的要点应是要提炼省会城市的地域文化标识，弘扬省会城市的精神品格。

所谓城市的地域文化标识，是各类文化从形态层面上升到精神层面的共同表达，反映城市及周边地区人民历史形成的精神品格，成为响亮的地域名片，对内可形成共识而增强凝聚力，对外可凸显特色而提升影响力。每个省会城市的地域文化标识虽然不冋，但提炼地域文化标识，都应符合地域文化标识的四个基本特征。

第一，精神层面的先进性。省会城市的地域文化标识来源于各具形态的所有文化，又高于形态层面的具体文化，在精神层面能反映这些文化共同具有的先进性，成为一种精神的力量，既满足人们的精神需求，又激励人们的精神斗志，增强人们的文化自觉，去创造更加美好的未来。

第二，历史层面的传承性。因为不同形态的地域文化都是当地人民在世世代代的劳动和生活中创造的，在发展过程中取其精华、去其糟粕，长此以往，各种具体形态的文化所反映的精神品质就会汇集起来，增强人们的文化自信，对内可以提升地域文化的软实力，对外会扩大地域文化的传播力。

第三，发展层面的时代性。文化作为软实力，反映文化在发展层面具有时代性的特征，省会城市的地域文化也是一样。因为地域文化在精神层面具有的先进性，吸收时代发展的新理念、新营养而不断丰富，成为具有不竭活力的精神力量；因为地域文化在历史层面具有的传承性，承载着历史汇集的精神品质，在本质上开阔人们的思想境界，增强人们的文化自强，激励人们奋发向前、与时俱进。

第四，空间层面的统一性。习近平总书记在文化传承发展座谈会上的讲话指出，“统一性”是中华文明五个突出特征之一，省会城市的地域文化在空间层面也具有统一性。一方面，每个省会城市的地域文化都是中华文化的组成部分，在全国空间尺度具有统一性；另一方面，每个省会城市的地域文化又由所在省区的若干亚地域文化组成，在省区空间尺度具有统一性。省会城市地域文化在上下两个空间层面的统一性，是中华文化融为一体的反映。

4.发挥辐射带动作用，提升省会都市圈的“城乡等值”程度

省会都市圈是次于城市群的城镇化空间形态，与城市群的区别，前者是推进一体化，后者是推进同城化。所以，国家发展和改革委员会在关于促进都市圈发展的指导意见中明确提出，都市圈的发展方向是同城化。由于省会都市圈空间范围小，周边乡村受省会城市的近程辐射，经济文化比较发达，具有城乡融合的地域特征，省会城市应发挥都市圈中心城市的辐射带动作用，提升都市圈的“城乡等值”程度，以“城乡等值”提升省会城市的能级。

所谓“城乡等值”，是指城乡居民的收入、公共服务、社会保障、生产生活便利程度等方面趋向等值的空间发展现象，也是都市圈同城化的基本特征。特别是农村居民，不仅能分享与城市居民同等的就业机会、公共服务，还能就地享受城市居民所少有的天然生态环境。西欧、北美、日韩等已完成现代化的资本主义国家，都市圈内大体实现了“城乡等值”。建设中国式现代化，省会都市圈更要提升“城乡等值”程度，推进城乡居民迈向共同富裕。

三、提升省会城市能级在中国式现代化省区实践的展望

1.提升省会城市能级推进人口规模巨大的中国式现代化

中国人口规模巨大，省区人口规模也很大。除京津沪渝四个直辖市外，2022年27个省区常住人口总规模达134065.1万人，占全国总人口的94.96％，其中，11个省人口超过5000万人，已相当于世界上的人口大国；广东、山东、河南的人口超过1亿人，可排在世界人口大国第14位之后。推进人口规模巨大的中国式现代化，是各省区的共同使命，以提升城市能级为导向实施强省会战略，既会提升人口和劳动力素质，又会吸引劳动力和人才集聚，发挥省区的劳动力和人才优势，为各省区的现代化建设提供丰富的劳动力、人才要素支撑，推进人口规模巨大的中国式现代化。

中国已进入高等教育大众化时代，人口红利已从单纯的数量型红利转变为以数量为基础的质量型红利，会更好地发挥劳动力和人才优势，增强中国式现代化发展的底力与后劲。提升省会城市的能级，会从三个方面发挥劳动力和人才优势：一是在城市基础设施、生态环境、公共服务等方面提升对人口的承载力、吸引力，从改善硬件方面为发挥劳动力和人才优势创造条件；二是在教育、科技、产业发展等诸多方面，提升人口和劳动力的素质，从改善软件方面为发挥劳动力和人才优势创造条件；三是进一步优化人才成长环境，吸引和留住各种人才，从更深层次为发挥劳动力和人才优势创造更好的条件。

2.提升省会城市能级推进迈向共同富裕的中国式现代化

提升省会城市能级，可以从强省会和强都市圈两个方面推进省区人民迈向共同富裕，为全体人民共同富裕的中国式现代化奠定省区基础。

从强省会视角看，因为富裕水平是由收入水平决定的，而收入是由就业决定的。提升省会城市能级首要的是提升产业链价值链的能级量级，不仅增强产业的就业吸纳力，稳定就业者的收入来源，更会提高劳动生产率和企业经营效益，提高劳动者的工资水平，扩大中等收入群体规模。提升产业链价值链的能级量级会增加政府的财政收入，政府更有能力兴办公共服务事业、提高城乡居民社会保障水平，推进居民迈向共同富裕。

从强都市圈视角看，因为共同富裕的条件是共同发展，而强都市圈最直接的效应是推进省会都市圈“城乡等值”进程。“城乡等值”的突出特征是以共同发展提升城乡同城化水平，推进城乡居民迈向共同富裕。随着省会城市能级的提升，“城乡等值”程度也会提升，加快推进都市圈城乡居民迈向共同富裕，进而会辐射带动全省区发展，从省区层面为全体人民共同富裕的中国式现代化奠定广泛而深厚的基础。

3.提升省会城市能级推进物质文明和精神文明相协调的中国式现代化

改革开放以来，各省会城市在物质文明和精神文明相协调方面已奠定了深厚的基础，省会城市能级的提升，主要会在以下方面更好地推进物质文明和精神文明相协调。

第一，省会城市能级的提升，物质会更加富足，会增强人民群众对中国特色社会主义的理想信念，塑造忠于职责、诚实守信、奉献社会、关心他人的社会风尚，人们的精神会更加富有，物质文明和精神文明在更广的范围和更高的层面相协调，推进物的全面丰富和人的全面发展。

第二，省会城市能级的提升，会推进各省区优秀地域文化的创新型传承和创造型转化，提升省会城市的软实力，既为物质文明和精神文明相协调提供软实力支撑，又以深厚的文化软实力促进物质文明和精神文明相协调，进而带动各省区物质文明和精神文明的协调发展。

第三，省会城市能级的提升，会为公共文化事业的发展提供物质支撑。各省会城市公共文化事业尽管有很大发展，但与人民日益增长的需求仍不相适应，省会城市能级的提升会增加政府的财力，有能力加大对公共文化事业建设投资，更会推进省会城市物质文明和精神文明相协调，对各省区既是先行示范，又会提供强大支撑。

4.提升省会城市能级推进人与自然和谐共生的中国式现代化

党的十八大以来，各省会城市认真践行习近平“绿水青山就是金山银山”理念，有效推进了人与自然和谐共生。省会城市能级的提升，主要会在以下三个方面推进人与自然和谐共生。

第一，近年来，各省会城市的生态环境修复和保护虽然取得了很大成就，但由于历史负债较多，仍有很多不尽如人意之处，在许多方面还存在“亚健康”问题，长期保持人与自然和谐共生，需要政府持续投资。随着省会城市能级的提升，政府有财力持续投资于生态环境保护基础性工程的建设与完善，根治生态环境的“亚健康”的病态，持续推进人与自然和谐共生。

第二，人与自然和谐共生对产业发展的要求是推进生态产业化、产业生态化。生态产业化主要是运用绿色理念和先进技术把生态资源转化为新的生产要素的产业，产业生态化是按照“绿色、循环、低碳”要求推进产业的生态化升级，都需要引入先进技术和市场机制。随着省会城市能级的提升，政府、企业都有条件和能力运用先进技术、引入市场机制，广泛推进生态产业化、产业生态化，在产业领域实现人与自然的和谐共生。

第三，2021年3月15日，习近平总书记在主持中央财经委员会第九次会议上提出，要把碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局。随着省会城市能级的提升，政府、企业、居民都会自觉地把应对气候变化作为共同的社会责任，政府有条件把“减碳”纳入生态文明建设整体布局，企业有能力优化能源生产和使用结构，居民也会越来越自觉地实行生活方式的绿色转型，使人与自然的良性循环上升为良心循环，在广度和深度上推进人与自然的和谐共生。

5.提升省会城市能级推进迈向国际化的中国式现代化

面对世界百年未有之大变局，习近平主席提出的“一带一路”建设倡议、人类命运共同体倡议、全球发展倡议、全球文明倡议、全球安全倡议等，展现了走和平发展道路中国式现代化的决心，也为省会城市迈向国际化营造了前所未有的国际环境。但是，大多数省会城市的国际化程度都较低，省会城市能级的提升，主要会在以下三个方面加快迈向国际化的步伐。

第一，当今经济全球化的新特征是，国家或地区间的对外开放，已从商品、要素的对外开放，转向规则、标准、制度的对外开放，省会城市能级的提升，政府、企业对规则、标准、制度开放的适应能力不断增强，会深化改革、扩大开放。推进省会城市迈向国际化。

第二，当今经济全球化还具有合作与竞争的双重特征，省会城市能级的提升，会充分发挥各自优势，利用国内国际两个市场两种资源，既把更多的国际优质资源、优质企业“引进来”，又会有更多的企业“走出去”参与国际市场竞争，在融入经济全球化、多极化中带动产业结构升级和经济高质量发展，一些具有科技创新和制造业优势的省会城市会更多地参与大国竞争，不断提升国际竞争力，进而提升国际化水平。

第三，中国各省会城市都有悠久的历史和多彩的文化，已普遍与许多国家的城市缔结为友好城市，国际友好交流各有特色。省会城市能级的提升，与世界各国的友好交流会广泛扩展，文明互鉴会向深度延伸，既会加深其他国家的政府和人民对中国式现代化的理解，又会提升省会城市的国际影响力，为构建人类命运共同体、创造人类文明新形态做出省会城市的新贡献。

作者简介：安徽省时代战略研究院院长，研究员

（来源：区域经济评论 2024-1-19）

责任编缉：袁朱