言治有理｜县城产业发展特征及配套功能提升策略

县城产业发展特征及配套功能提升策略

△ 点击标题查看全文

县域经济指在县级行政区划（市辖区、县级市、县、自治县、旗）的地域范围内，依托县城和中心镇，以广大的村庄为腹地，以县级政府为调控主体，以市场为导向，优化配置资源，协调发展一、二、三产业，具有地域特色的经济形态。截至2022年底，我国共有2843个县级区划单位，其中市辖区977个、县级市394个、县1301个、自治县117个，除去市辖区，我国实际上共拥有各类县城1866个。县城是发展县域经济的主战场，也是推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要组成部分和城乡融合发展的关键支撑。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅在印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提出要因地制宜补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，增强县城综合承载能力。2023年5月，习近平总书记在听取陕西省委和省政府工作汇报时的重要讲话中进一步强调，要积极推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，提升县城市政公用设施建设水平和基础公共服务、产业配套功能，增强综合承载能力和治理能力，发挥县城对县域经济发展的辐射带动作用。城镇化的核心是人口的城镇化和就业的非农化，直接表现就是农村剩余劳动力向城镇转移，从职业的转变来看，转移人口主要遵循了从农村农业领域流向城镇工业或城镇服务业领域的流动路线，也是农民生产生活方式的一次转变。在这一过程中，县作为城镇的末端，同时又是镇村的前端，县城自然成为农民迁移的重要落脚点，是城镇化人口重要的“吸纳器”，而县城产业则是稳定城镇化人口和提高城镇化质量的重要动力支撑。因此，研究如何提升县城产业配套功能对于推进城镇化和县域高质量发展具有重要意义。

在历经四十余年的农村改革之后，我国农村地区逐步实现了“农民造田—农民造厂（乡镇企业）—农民造城”的发展三部曲。各类资源要素从农村向县城汇聚，进而扩散至大中城市，这为我国过去四十多年的工业化、城镇化奠定了基础。然而，随着这种发展极化现象日益明显，大城市病的“副作用”逐渐显现。大城市驱动功能的不断增强，如同辐射一般将能量向县域扩散，推动产业链向县城延伸，为县城产业转型和提质增效提供了关键动力。当前，县城已成为县域二、三产业发展的重要承载区域。对于众多农产品主产区县域而言，县城更是农村二、三产业的集聚地，涵盖了农产品精深加工、农产品仓储物流交易等多个方面。

目前，各地根据自身条件积极探索，形成了一些有代表性的县域产业发展模式：一是江苏模式，主要发挥市县中心城镇的引领作用，形成城市工业带动产业链、促进乡村就业、增加农村人口收入的模式。二是广东模式，主要依托区位优势，大力发展两头在外的科技密集型、资本密集型和劳动密集型产业，并推进县域经济向城市经济转化。三是浙江模式，主要发展专业化市场，开拓国内外市场，大力发展民营经济，走产业集聚、块状经济、振兴镇、县、市州、省域的道路。四是河南模式，主要发展农产品加工业，稳定农产品生产基地，实现县域的产城融合大农业发展。

产业集群是县域产业发展的主要特征之一。由于环境差异、资源和市场分布不均衡，县域经济在资源和市场方面存在着有限性和不完整性，发展县域经济不能“小而全”。所以，各地根据市场的需要，在国家宏观经济政策的指导下，突出本地特色和优势，培育、壮大主导产业和龙头企业，主动参与县域外的经济分工与协作，提高县域产业发展的开放程度，在更大的区域范围内进行资源配置。久而久之，就聚集了适合本地发展特色的产业集群，产业集群既包括工业产业集群，也包括农业产业集群。比如河北省167个县（市、区）中，目前已形成了119个县域特色产业集群，包括安平丝网产业集群、沙河市玻璃产业集群、安国中药材产业集群、怀安县千亿级汽车产业集群、辛集市皮革产业集群、香河机器人产业集群、昌黎红葡萄酒产业集群、崇礼冰雪产业集群等；广东省也已形成了107个产业集群，包括佛山顺德的家电、家具产业集群、中山市古镇灯饰产业集群、梅县的金柚产业集群等。自2020年以来，农业农村部批准创建了180个优势特色产业集群，比如内蒙古草原肉羊产业集群、吉林长白山人参产业集群、山东寿光蔬菜产业集群等等，都是依托多个县域一起打造的。在全国范围内，大部分县域已构建起与其自身发展相适应的特色产业集群，产业集群已成为推动县域产业发展的重要支柱。

平台化园区化是支撑县城产业发展的重要载体。根据《中国开发区审核公告目录（2018年版）》数据，我国目前共有各类经济技术开发区、高新区、海关特殊监管区、边境/跨境经济合作区等各类国家级开发区552家，省级开发区1991家，这些开发区是县城产业发展的主要承载平台，也是地方财政经济的重要引擎。与此同时，自2017年以来，我国已在300个县（市、区）建设了300个国家现代农业产业园，其中产业园中的农产品加工板块大多依托县城的食品工业园区或工业园区而建，也成为了特色优势农业大县产业发展的重要平台。从目前情况看，每个县基本都设有至少一个省级开发区，部分县区甚至拥有两个或更多的开发区。这些开发区普遍达到了三通一平、七通一平甚至九通一平的标准，部分开发区还配备了标准厂房、公共测试平台等配套服务设施。这些园区的建设对县域产业集群的形成起到了积极的推动作用。

商圈商业是县城消费经济的重要功能载体。随着我国县城商业服务设施的逐步完善，县城已逐渐发展成为本地及周边居民日常消费和交流的核心区域。大型商业综合体尤为受到欢迎，成为县城消费的主要场所。当前，县城的综合商贸服务中心已基本实现全覆盖，县级物流配送中心在交通便利的县城范围内也能达到全面覆盖。然而，从调研情况来看，县城的商业地产，特别是甲级写字楼较为稀缺，金融、咨询、外贸等生产性服务业的发展也相对薄弱。尽管部分县城随着大型房地产企业的进驻，已建设了一些高档写字楼，但入驻的公司和企业较少，这与中心城区的人口规模较小、主导产业不匹配等因素密切相关。

智能化数字化正在释放县城产业配套功能潜力。在产业结构方面，从第二产业角度来看，许多县城园区已接入光纤宽带和物联网终端设备，构建了共享式智能化标准化生产场所及设备；部分园区甚至配备了可迅速调整生产线的柔性生产线，以更好地满足市场需求。而在第三产业方面，“互联网+”对县域消费模式产生了显著影响。据相关机构研究报告显示，近三年间，县域农村地区服务及工业品的成交额年均增长率均超过100%。此外，通过实施“互联网+”农产品出村进城工程，部分县城已建设电商产业园，推动城乡之间建立了长期稳定的产销对接关系。

产业平台建设较弱，县城实体经济发展不足。一些县城的产业平台功能比较薄弱、配套设施不健全，抬高了企业生产成本和交易成本，冲抵了县城劳动力和土地成本相对低的优势。部分县城产业载体有而无形、企业布局分散、土地利用效率较低，产业集聚水平较弱，直接影响了县域经济发展质量。此外，目前不少县的工业增加值占GDP的比重不到50%，有的仅在20%左右，县域经济发展的内生动力不强，强县性的大项目不够多，也缺少国际领先的科技创新型企业，产品技术居国内前端的企业少之又少。县与县之间存在产业同质、招商恶性竞争等问题，可持续发展动力不足。

商业设施基础薄弱，县城商务服务功能不强。县城商业主体总体呈现小、散、弱，知名的餐饮连锁和其他品牌店等在县城尤其是镇村布局不足，造成县城商品和服务供给水平较低，比如一些品牌连锁酒店、中高档的商务酒店在北方一些县城很少布局，给商旅出差造成不便，进而导致消费潜力释放不足。

产业配套功能区域差异大，县城产业区域不平衡明显。东南沿海、大城市郊区和矿产资源丰富的县城产业配套由于发展条件较好、起步较早、市场拉动作用大，已经进入创新发展阶段。而位于中西部、相对落后的县城产业配套功能还主要处于自发或特色优势产业凸现的整合阶段。在产业迁移过渡过程中，由于一些县城发展定位不清、产业发展盲目追求大而全、缺乏科学规划，最终导致自身资源禀赋和发展需求不相符，产业配套支撑乏力。

人口流失县城较多，县城人口产业承载力较弱。根据第七次全国人口普查数据，2010年至2020年间，在我国已公布数据的2700余个县区中，约有1480个县区出现人口流失，其中近1200个为县（县级市）。以东北某县级市为例，2020年其常住人口为80多万人，较第六次全国人口普查时减少20万人，已从人口净流入地区转变为人口净流出地区。人口流失的原因除县城基础设施和公共服务配套不完善外，关键是县城所能提供的就业岗位有限，就业收入相对较低。许多县城正处于产业发展转型期，新产业尚未发展成熟。因此，人口外流与县城产业发展及产业配套功能的地区差异性是一致的。

当前，不少县城在老城旧城之外还建有不少新城区，但新城房地产倾向明显，服务业发展滞后，产业支撑不足，人气较低。很多地方成为“睡城”，“产”“城”没有实现一体化。这也造成县城可能拥有吸纳转移人口的房子，但不能给转移劳动力带来“票子”，缺乏就业支撑，影响城镇化发展质量。

提升县城产业配套功能对推进县域高质量发展具有重要作用。县城是“城之尾”“乡之首”，提升县城产业配套功能，增强县城产业支撑能力，一是有助于推进农村一、二、三产业融合发展，延长农业产业链条，发展各具特色的现代乡村富民产业，让农民就地就近就业创业，更多分享产业增值收益，激发更多县域消费潜力。二是有助于强化县城综合服务能力和乡镇服务农民功能，推动市政公用设施向郊区乡村和规模较大中心镇延伸，完善乡村基础设施，加强基本公共服务县域统筹，让乡村基础设施和公共服务与城镇接轨，让农民具有更多的幸福感和获得感。三是有助于加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道，统筹县域产业、基础设施、公共服务、基本农田、生态保护、城镇开发、村落分布等空间布局，促进城镇化和乡村全面振兴协调发展。

坚持因地制宜，分类推进县城产业配套功能发展。我国东中西区域发展差异较大，各地资源要素禀赋和发展基础不一样，造成各县产业发展具有一定差异性。县城产业发展要依据县域资源环境承载力、产业基础、区位条件，以及社会文化习俗这些基础条件来综合判断。有些县城适合农产品加工型产业，有些县城适合以矿业生产为主，有些县城适合新兴产业发展，有些县城适合发展宜居型或生态型、旅游型产业，等等。例如，在河南、安徽、黑龙江等地区，农产品资源丰富，适合发展农产品加工产业集群，进而构建百亿级、千亿级的农产品产业体系。针对矿业城市，应持续进行煤矿开发，同时根据自身资源优势，发展石油、新能源、光伏等产业。在推进产业发展的同时，做好产业转型升级的准备工作。此外，此外，要避免县城产业发展千篇一律，《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提出要围绕大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城和人口流失县城等5类不同县城，确立不同的产业配套功能发展方向，这就是希望县城产业发展时要找准自己的定位，然后再确定产业发展战略，汇聚资金、人才、技术投入。

总之，县城产业发展要立足自身资源禀赋，推进产业升级或转型发展，大力发展县域范围内比较优势明显、带动能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移，推动形成“一县一业”配套发展格局。

强化平台建设，不断提升县城产业配套服务功能。加快完善县域内的各类经济开发区、高新产业技术开发区、产业集聚区、返乡创业园等平台产业服务功能，以提升各类平台产业集中度为出发点，根据需要配置公共配套设施，着重完善智能标准生产设施、健全技术研发转化设施、完善检验检测认证设施、建设职业技能培训设施、健全仓储集散回收设施和建设便企政务服务设施，制定和实施开发区、园区产业准入“正面清单+负面清单”制度，推动关联产业、上下游配套企业和资源要素集聚，避免同质化分散化，促进县城产业向园区集中。

2023年中央一号文件指出，要引导劳动密集型产业向中西部地区、向县域梯度转移，支持大中城市在周边县域布局关联产业和配套企业，支持国家级高新区、经开区、农高区托管联办县域产业园区。因此，对于中西部地区及发展相对落后的县域来说，要加强园区等产业平台建设，因地制宜承接发展特色优势产业。但当前在产业转移进程中仍面临一些制约因素，如技术薄弱、产业特点不突出、未能形成完备齐全的产业链等。因此，中西部地区承接东部沿海地区和城市产业转移过程中，一是要加强中西部县域政府在组织、领导、协调和服务产业转移方面的能力，优化促进产业承接的良好服务环境，明确承接产业的重点，根据本地实际情况，抓住承接的切入点和具体模式。二是要充分发挥各地禀赋优势，实行区域分工，明确功能定位，同时引导产业和人口向县城有序梯度转移，坚持新型工业化、城镇化和乡村全面振兴多轮驱动，发挥城市群、都市圈的战略平台功能，推进城乡产业协同、融合发展。三是要培育特色产业和竞争优势，建立促进产业转移的利益协调机制，鼓励县域经营主体加强细分市场、特色市场、小众市场开发，培育在县域发展中更易形成对农业农村辐射带动能力、更易承载农民就地就近就业增收的乡村产业。在这一过程中，要以提升县城产业配套服务功能为切入点，不断优化县域生产力空间布局，逐步形成合理的产业分工体系，拓展未来产业发展空间。

完善县城商业设施，有效促进县域居民消费转型升级。消费是经济增长的动力之一，县域消费是“双循环”的重要通道。县域消费的核心在县城，要实施县域商业建设行动，提质改造县城核心商圈和特色街区，建设商业综合体，丰富商贸服务业态，发展新型消费集聚区。建设城市综合体，引进中高端商务酒店，满足县城商旅需求。支持大型流通企业以县城和中心镇为重点下沉供应链，完善冷链物流设施，建设面向城市消费的生鲜食品低温加工处理中心，整县推进农产品产地仓储保鲜冷链物流设施建设，促进合作联营、成网配套。

将产业链嵌入县镇村，科学布局县域产业经济发展。当前，县城的各项建设已日臻完善，涵盖了教育、医疗、交通等领域，基本能满足人们对高品质生活的需求。然而，与此同时，乡镇和农村地区却面临挑战。由于县城对乡镇和农村存在“虹吸效应”，农村人口减少的趋势不可避免，应顺势而为。在城乡融合发展的过程中，鼓励更多热爱农业、熟悉农业的有志青年回归农村，推动农村实现现代化的农业改造，使之焕发新的活力。同时，在县域产业发展方面，需进行科学规划，将产业链条有序地融入县、镇、村，强化三者之间的联系。例如，可以考虑在县城基础上，结合3—5个中心镇的发展，构建出一个具有竞争力的产业集群。随后，该产业集群可以进一步向周边的乡村延伸，形成稳定、高效的产业链上下游关系。这种模式能够为农民提供更多的就业机会，使他们能够成为工人或实现农民与工人的双重身份。这种规划方式不仅能够推动地方经济的发展，还能够在一定程度上促进城乡一体化进程。当然，要实现这一目标，需要县城进行全面、细致地规划，确保主导产业或产业集群之间的协调发展。

县域经济作为城乡工农产业的纽带，既关乎工业，又关乎农业；既连接城市，又联系农村。发展县域经济，应遵循城乡融合发展的原则，将县城与农村视为一个有机整体，促进形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

来源 | 《国家治理》2024年3月上

原文标题 | 县城产业发展特征及配套功能提升策略

作者 | 中国农业大学中国县域经济研究中心研究员、副主任  贾大猛；中国农业大学经济管理学院教授、中国县域经济研究中心主任  张正河

原文责编 | 冯一帆

新媒体编辑 | 王 洋

更多精彩文章，欢迎关注《国家治理》杂志、国家治理网及人民论坛网！

声明：《国家治理》原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者。