言治有理｜高帆：我国县域城乡融合发展路径探究

原创高帆国家治理杂志

县域城乡融合发展是提高经济效率的重要途径，是扩大居民消费的必要抓手，是推动共同富裕的内在要求，是保障国家安全的基本要件。复旦大学经济学院高帆教授在《国家治理》撰文指出，现阶段我国县域城乡融合发展面临着一系列新的挑战：城乡收入差距的相对数下降和绝对数攀升，农村人口外流与老龄化程度的快速攀升，县域之间的发展不平衡和农村居民收入差距拉大等等。必须将县域城乡融合发展视为伴随着现代化强国建设进程的长期工程，同时必须将长远目标分解为不同阶段的举措，立足于阶段条件，整合有利因素，选择务实路径，从而使县域城乡融合发展稳扎稳打、持续推进。

我国县域城乡融合发展路径探究

——基于“连续体”思维的分析

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改革开放以来，中国经济的高速增长伴随着城乡结构的持续转变，在很大程度上，传统的乡土中国已走向城乡中国（刘守英、王一鸽，2018）。对于人口超过14亿的大国而言，这种转变的影响是广泛而持续的。然而，迄今为止，中国城乡结构转变仍在继续，二元结构特征依然显著，城乡发展不平衡构成了中国最大的发展不平衡，农村发展不充分则成为中国最大的发展不充分，这种结构特征是中国在现代化强国建设中必须直面的客观背景。在中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局大背景下，着力推进城乡融合发展、加快构建新型城乡关系无疑是中国现代化建设的内在要求和关键环节。县域是我国实施社会治理的基本单元，县域城乡融合发展是我国城乡融合发展的重要方式，其对全面推进乡村振兴和新型城镇化建设均有驱动作用。由此出发，探究我国县域城乡融合发展的实践背景及基本路径就具有必要性，其构成了我国城乡融合发展问题探究的重要组成部分，对建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系也具有借鉴作用。

新征程我国县域城乡融合发展的多维重要性

我国社会主义现代化建设是一个立足于实践特征而接续推进的历史过程。在2021年全面建成小康社会之后，我国开启了全面建设社会主义国家的新征程。新征程我国经济社会发展面临的环境更加复杂，目标更为高远，这需要我国紧紧瞄准不平衡不充分发展这个主要瓶颈进行重点突破，在高质量发展中稳步实现两个“十五年”的战略目标。在经济领域，提高经济效率、扩大居民消费、推动共同富裕、保障国家安全对于我国推进高质量发展具有基础功能。立足于中国的城乡结构转变特征，县域城乡融合发展的作用就不容忽视，其对我国整体的现代化事业具有多维重要性。

县域城乡融合发展是提高经济效率的重要途径。新征程我国劳动、土地、资本等要素供给总体趋紧，经济增长的主要动力必须转向要素组合效率。要素配置效率提高是中国经济高质量发展的核心内容，全要素生产率提高在中国经济增长中应扮演更重要的角色。从实践来看，1978年以来我国县域要素配置效率在时序意义上已有了显著提高，农村劳动力可依据价格信号在城乡间自发进行流转，就是一个明显例证。但迄今为止，我国第一产业和第二三产业的劳动生产率仍存在较大落差，2021年该差距仍高达3.78倍，农村劳动力配置仍存在“扭曲”状况。在农村劳动力大规模非农化转移的背景下，农村耕地的经营权流转范围偏小，耕地的集约化、规模化经营进展迟缓，农村宅基地和住房的空置率渐趋提高，城镇建设用地面积和农村宅基地面积出现同步攀高情形。农村资本形成和农民资本获取成本较高，城镇资本进入农村仍面临较多制约，等等。显然，城乡二元结构抑制了要素的组合效率，县域城乡融合发展则意味着农村要素在县域这个更大的空间范围内组合，这对于提高我国整体的经济效率和质量具有重要支撑作用。

县域城乡融合发展是扩大居民消费的必要抓手。新征程我国经济面临的内外部环境了深刻转变，在客观上需要中国加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。新发展格局的关键点是切实提高居民消费能力，而扩大居民消费必须破解城乡分割状况。从跨国比较来看，中国居民消费率长期低于世界平均水平和其他主要经济体，世界银行数据库的资料显示：2020年中国、世界和高收入国家的居民消费率分别为38.20%、55.30%和58.11%。这种低消费率与中国的城乡结构特征密不可分。根据CEIC数据库的资料，2021年我国居民消费占GDP的比重为38.25%，其中城乡居民消费占GDP比重分别为30.13%和8.11%，同年农村常住人口占人口数的比重为35.28%，其集中分布在县域农村地区，县域农村居民存在着消费占比和人口占比的偏差。已有研究显示：城乡分割导致了收入不均等与人均消费正相关（万广华等，2022），农村居民的预防性储蓄动机明显强于城镇居民（杨继生、邹建文，2020）。这些均意味着增强农村居民消费能力和意愿对构建新发展格局意义重大，而县域城乡融合发展是促使农村居民消费水平提高、并逐渐向城镇居民收敛，进而扩大整体居民消费的重要途径。

县域城乡融合发展是推动共同富裕的内在要求。新征程我国致力于以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，“共同富裕”使中国的现代化与那些追求经济增长但两极分化严重的经济体区别开来。我国两个“十五年”的战略部署内涵着对共同富裕持续推进的目标设定。共同富裕的本质是要实现财富创造和财富分配、效率和公平的更高水平组合（高帆，2022）。如前所述，当前我国县域要素配置和组合还面临较多障碍，县域城乡融合发展会从财富生成维度对共同富裕产生影响。当前，我国城乡经济差距依然突出，城乡基础设施以及公共产品供给存在较大落差。改革开放以来，在经济总量持续高速增长的背景下，城乡居民对发展成果的分享仍存在不均等，这种特征是体制机制因素和微观个体因素相互叠加的结果。考虑到县域集中了我国绝大多数的农村人口，则县域城乡融合发展意味着城乡之间的要素互动不断增强，城乡经济和社会差距在缩小，城乡居民对财富的分享程度在提高，这对于我国共同富裕目标的实现显然具有助推作用。

县域城乡融合发展是保障国家安全的基本要件。新征程我国的现代化是在复杂多变的环境中进行的，当前全球的乌卡时代特征（VUCA，即volatility易变性、uncertainty不确定性、complexity复杂性、ambiguity模糊性）不断凸显。面对风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验，我国必须坚持系统观念，统筹发展和安全，将保障国家安全作为推进高质量发展和各项事业进步的前置条件。基于此，我国必须高度关注县域城乡融合发展的安全保障功能，2023年中央“一号文件”明确强调：守好“三农”基本盘至关重要、不容有失。这主要是因为：县域城乡融合发展与农业农民农村问题直接相关，其本质是通过县域要素和公共产品再配置来实现农业农村现代化。就此而言，县域城乡融合发展的安全保障功能集中体现在粮食、生态和社会秩序等多个方面。在粮食安全方面，我国是一个拥有14亿多人口的超大规模国家，粮食供给具有“不能出现任何闪失”的极端重要性，我国确保粮食安全必须尊重经济发展规律，依靠城乡融合发展来统筹各种资源，促使农业经营者更有动力和能力从事农产品生产。在生态安全方面，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，我国必须在保障生态安全的基础上实现可持续发展。农村是具有自然、文化、经济、社会特征的综合体，其在提供和增强生态资源方面具有比较优势。县域城乡融合发展意味着农村生态资源能够得以充分保护和有效利用，这对于推进我国整体的生态文明建设至关重要。在社会安全方面，我国县域的人口和地理空间占比突出，在农村劳动力大规模非农化流动背景下，县域城乡融合发展意味着农村劳动力在城乡间更能够做到“可进可退”。

当前我国县域城乡融合发展面临的新挑战

改革开放以来，我国城乡关系尤其是县域城乡关系已经发生了持续转变，城镇化率的迅速提高、农村劳动力的大规模流转、农村居民收入结构和农村产业结构变迁等都是这种转变的具体体现。与改革开放初期、新世纪初期相比，现阶段我国县域城乡结构呈现出一系列新特征新现象，城乡不平衡发展、农村不充分发展集中体现在县域，这些构成了我国推进县域城乡融合发展的实践背景或初始条件。理解这些背景是重要的，因为只有坚持实践导向、问题导向，才能够使对策举措更具瞄准性、针对性，也才能形成契合本土化特征的县域城乡融合发展方案。当前我国县域城乡融合发展面临的实践背景主要包括：

城乡收入差距的相对数下降和绝对数攀升。城乡收入差距是反映城乡二元结构的主要指标，农民收入是影响其消费支出、生活状态和福利水平的关键变量。在县域层面，我国城乡差距首先体现为城乡居民存在较高的收入差距。2009年以来，我国城乡收入差距变化的基本趋势是相对数下降而绝对数攀升。按照城镇居民人均可支配收入与农村居民人均可支配收入（2013年之前为人均纯收入）的比值计算，2009—2022年城乡收入差距从3.11倍降至2.45倍，我国城乡经济社会一体化进程有了明显推进。但与现代化强国建设目标相比，我国城乡收入差距和二元结构特征仍是显著的，这主要是因为：城乡收入差距保持在较小水平通常是高收入国家的基本特征，已有研究表明：这一水平基本保持在1.0—1.5倍之间，日本农民人均收入甚至已经超过城市居民（张季风，2022）。我国当前的现状与这种“一般经验”之间仍存在较大距离。更重要的是，导源于收入基数的差异，尽管农村收入增速相对更快，但我国城乡收入差距的绝对数仍呈现出持续扩展态势，城乡收入差距的相对数下降伴随着绝对数的逐步扩大，2009—2022年该绝对数从11465元增至29150元，这种落差显然会因支付能力而直接影响农村居民的消费水平，差距绝对数的缩小才能更充分地促使农村居民生活状态向城镇居民靠近。上述城乡收入差距状况是我国推进县域城乡融合发展面对的现实状况。在当前情形下，我国推进县域城乡融合发展需要将缩小城乡收入差距作为关键点，而缩小城乡收入差距应从侧重相对数转向相对数和绝对数并重、甚至更加突出绝对数的新思路。

农村人口持续外流与老龄化程度的快速攀升。改革开放以来，我国农村劳动力和人口出现了大规模非农化流转，这种流转是推动城乡结构转变最为直接的力量。农村劳动力流转的主要形式是“农民工”，这意味着流转人口的职业转化和身份转化不同步。2022年我国农民工总数为2.96亿人，其中外出农民工数量为1.72亿人。现阶段和今后较长时期，农村劳动力和人口的非农化流动仍将持续进行，这主要是因为城乡产业劳动生产率落差依然显著。农村人口外流是微观主体理性选择的结果，其对提高农民家庭收入、改善农村人地关系等具有积极作用。但从城乡融合发展的视角看，这种流转带来的效应具有复杂性和多面性，特别是，农村人口外流主要采用以家庭代际分工为基础的半工半耕方式（夏柱智、贺雪峰，2017），由此这种外流过程具有农村人口结构的“选择”功能。在农村人口大规模外流的过程中，农村留守老人现象不断凸显，农村老龄化程度快速攀升。2020年第七次全国人口普查数据显示：我国城市、镇、乡村65岁及以上人口占比分别为10.76%、11.80%和17.71%，人口老龄化在农村表现得尤为突出。2010年第六次全国人口普查数据显示：我国城市、镇、乡村65岁及以上人口占比分别为7.68%、7.98%和10.06%，2010—2020年农村人口老龄化提高了7.68个百分点，远超过城市的3.08个百分点，农村老龄化增速显著快于城市。以上情形表明当前我国县域正在经历持续快速的老龄化过程，不仅对县域的医疗保健等养老体系带来了全新课题，而且对县域经济社会发展的主体活力产生了重要影响，部分农村地区会因老龄化程度加剧而出现经济社会功能的衰落。

县域之间的发展不平衡和农村居民收入差距拉大。我国县域城乡融合发展面临着因体制因素引致的城乡二元分割，这种分割状态的形成及影响均有长期性。例如，迄今为止，城乡居民在基础设施、社会保障获取以及消费结构方面均面临较大落差，2021年我国城乡居民恩格尔系数分别为28.6%和32.7%。此外，县域城乡融合发展还应关注县域发展和农民收入的分化特征。我国是一个具有地理超大规模特征的发展中国家，不同县域的禀赋条件存在明显差异，改革开放之后，在市场机制的作用下，各类要素往往首先向具有区位和产业优势的地区集聚，这加剧了县域之间的经济社会发展落差。2020年我国共有县级区划数2844个，以人均GDP、地区财政收入等指标看，县域发展优势突出的地区主要集中在长三角、珠三角等东部地区。即使在同一省区，不同县域的发展水平也很不相同。以浙江省为例，按照CEIC数据库的资料，2021年舟山市岱山县的人均GDP为253842元，温州市文成县的人均GDP为40410元，前者是后者的6.28倍，2021年杭州市余杭区的地方财政收入是375.69亿元，丽水市庆元县的地方财政收入是5.36亿元，前者是后者的70.09倍。这意味着我国需要在县域发展存在落差的客观背景下推进县域城乡融合发展，不同地区的发展路径和方式不能复制雷同。更值得强调的是，县域城乡融合发展的本质是要形成县域内城乡要素双向流动、产业功能互补、公共产品相对均等、居民生活逐步趋同的格局，农村居民是县域城乡融合发展的主要参与者、建设者和分享者，但我国农户之间的分化特征开始显现并不断强化，不同农户的要素组合方式出现了多样化（高帆，2018），其结果是农村内部收入差距在波动中趋于扩大。根据CEIC数据库的资料，按照人均纯收入（2013年之后为人均可支配收入）五等分来测度，2000—2017年我国农村高收入户与低收入户的收入差距从6.47倍增至9.48倍，此后在波动中有所下降，但2021年该数据仍达到8.87倍。农民分化意味着农村内部人、地、业、村的稳定关系被打破，不同农民的经济行为差异性在增强，不能将农村居民视为在经济领域高度“同质化”的群体，县域城乡融合发展必须对这种农民分化现象予以关注和回应。

基于“连续体”思维的县域城乡融合发展路径

新征程我国县域城乡融合发展面对的实践背景具有复杂性和挑战性。在操作层面，必须将县域城乡融合发展视为伴随着现代化强国建设进程的长期工程，同时必须将长远目标分解为不同阶段的举措，立足阶段条件，整合有利因素，选择务实路径，从而使县域城乡融合发展稳扎稳打、持续推进。在全面建成小康社会之后，我国推进县域城乡融合发展的支持条件包括：经过改革开放之后的持续高速增长，我国发展阶段和发展理念已发生了深刻转变，依靠新发展理念引领高质量发展，这是我国现阶段经济社会发展的逻辑主线，而县域城乡融合发展是落实新发展理念的直接举措，人们对县域城乡融合发展的重要性能够形成高度共识。改革开放以来，我国在人类发展史上创造了经济高速增长的奇迹，国家经济总量和财政能力得到了显著增强，农村减贫工作重心也从消除绝对贫困转向解决相对贫困，这为实现城乡融合发展提供了强大的物质基础。上世纪70年代末期以来，我国经济体制转向社会主义市场经济体制的目标是明确的，市场机制在城乡资源配置中的作用不断凸显，农村劳动力非农化流转加快了农业的适度规模经营，居民消费结构变迁也为城乡融合发展提供了市场驱动力量。此外，我国信息化技术发展和应用的程度在不断增强，数字经济快速发展，互联网普及率持续提高，我国已成为网民数量最为庞大的国家，县域城乡微观主体的信息获取成本、市场交易成本大幅度下降，数字技术对县域产业形态和空间布局产生了显著的重塑作用。总之，从理念指引、政府作用、市场机制和技术支撑的角度看，现阶段我国县域城乡融合发展有挑战，但在对支持因素有效整合的前提下，应该也能够大有作为，做好县域城乡融合发展这篇“大文章”是有基础的。

立足于新的实践背景，我国应通盘谋划、精准施策，着力推进县域城乡融合发展。推进的出发点是要确立县域城乡融合发展的价值导向，创新、协调、绿色、开放、共享等新发展理念是我国整体的发展价值观，县域城乡融合发展应该遵循和贯彻这五大发展理念。

具体来看，“连续体”是我国理解县域城乡融合发展的关键词，可以基于“连续体”思维来探寻县域城乡融合发展的路径。就狭义而言，已有研究强调：城乡连续体范式将城市与乡村纳入统一的分析框架，在关注城市、乡村内部差异性的同时，更加强调城乡之间的联系和融合。在强调城乡关联方面，城乡连续体与城乡经济共同体具有相通性（孙绍勇、周伟，2022）。城乡连续体范式意味着我国更应注意城乡之间的联系和相互依赖性，促进城乡之间的要素流动和经济、社会互动，从单向城市化思维向城乡融合思维转变（刘守英、龙婷玉，2022）。城乡连续体范式强调了城乡因空间和产业分工而具有关联关系，突出了城市和农村之间存在着一系列兼具城乡功能的中间形态，城乡之间不是“非城即乡、非乡即城”，而可以是“亦城亦乡、城乡交融”，这对于我国跳出城镇化还是乡村发展的单向选择、走向城乡两轮驱动和融合发展是重要的从城乡连续体思维延伸开来，我国不同城市之间也具有“连续体”特征，改革开放之后我国城市数量有了快速增长，这些城市有规模、结构和能级的差异，但其在产业链供应链价值链中存在分工，因此也就具有共生关系。如果脱离中小城市的支撑，超大特大城市是不具有持续竞争力的，县域城镇化也必然是我国整体城市体系构建的重要环节。城市“连续体”特征为我国跳出大城市化还是小城镇化的道路争论，从而走向大中小城市协调发展提供了认识基础。此外，我国城乡微观主体、特别是农户的行为也具有“连续体”特征，在城乡结构转变、农户分化加剧的背景下，农民因禀赋条件差异而具有不同的行为选择，有些在农村继续从事农业经营，有些在农村开展产业融合，有些在外地城市从事非农产业，有些在本地县城或中心镇就业生活等。在农村人口向城市的转移过程中，部分农民采用从农村先到县城、再到中等城市、再到大城市的方式，部分农民在外出返乡时也会流向县城、中心镇和农村，农民的行为选择呈现出连续变迁、渐进转换的动态过程。总之，我国城乡之间、城市之间、农户行为都有“连续体”特征（高帆、张天帷，2023），这三者的交汇点恰恰是县域城乡融合发展，从连续体思维来考虑和提出县域城乡融合发展路径，是重要且可取的。

从“连续体”思维出发，我国县域城乡融合发展的路径就极为清晰，即以增强县域内的商品和要素互动对接为基础，以缩小城乡差距、特别是城乡收入绝对数差距为重点，以提升县城和中心镇的承载和辐射功能为抓手，提高县域城乡要素配置效率，推动县域产业转型升级，强化县域产业自生能力，加快城乡基本公共服务均等化配置，充分利用市场机制和政府作用两种力量，促使县域城乡在经济、社会、空间、文化、自然等方面实现高水平融合。这种思路可概括为“强化城乡差异、凸显各自优势；畅通对接渠道，夯实双向联动；尊重市场规律，彰显制度引导；缩小分配差距、实现成果共享”。为了使上述思路真正落地，现阶段我国县域城乡融合发展需重点围绕“六化”来展开：

一是推进县域城镇化。“三农”问题不可能在农业和农村内部得到解决，农业和农村资源配置也不可能在农业和农村内部孤立地实现优化（钟甫宁，2021）。县域城镇化是我国实现县域城乡融合发展的重要载体，必须顺应县域人口流动和集聚的趋势，发挥县城、中心镇在县域人口市民化中的功能，放大这些空间的规模经济、分工经济和范围经济。着力优化县城、中心镇的营商环境，壮大县域各类型企业的发展能级，充分利用县域比较优势，将县域、中心镇作为区域间产业梯度转移的重要承接地，进一步发挥县域城镇化在就业创造、商贸物流、服务“三农”等方面的带动辐射功能。

二是推进县域要素市场化。县域具有土地、劳动、资本、信息、技术等要素资源，应在深化经济体制改革的大逻辑下，大力推进县域的要素市场化改革。基于县内全域化思维，使这些要素在法律范围内充分流动起来，使价格更能准确反映要素稀缺度，使各类要素能够通过再配置而提高生产率。特别是，应基于“三权分置”改革的思路，进一步放活农村耕地和宅基地的使用方式，提高农民的经营性收入和财产性收入，降低工商资本下乡面临的制度性障碍，发挥资本对农村要素组合的塑造功能。

三是推进县域产业融合化。我国县域产业具有自身优势，农村产业往往兼具经济、文化、生态等功能，农业产业本身也涉及产前、产中、产后等环节。我国应依据居民消费结构和市场需求变化，引导农业经营者推动县域产业转型升级，依靠农村产业的融合化、交叉化形成新的产品和服务，延长产业链条，拓展产业功能，创新产业形态，使县域成为城乡居民的农产品供给地、农村文化感受地、农村生态体验地，在为市场提供更多融合化产品的基础上改善农民福利水平。

四是推进县域农业经营组合化。县域肩负着提供粮食安全、生态安全和社会保障安全等“公共产品”的重任。从统筹发展和安全的角度出发，应强调和推进县域农业经营的组合化。尊重农民的禀赋条件和行为选择差异，在保障小农户经营权益的同时，鼓励家庭农场、专业大户、农业合作社等新型经营主体发展，依靠政策导向形成小农户与新型经营主体的利益联结机制。注重通过完善农业补贴提高粮食生产者收益，以农村集体经济高质量发展惠及农村成员，推进不同类型农业经营者的分工协同、利益共享，规避城市对农村、新型经营主体对小农户的“利益挤出”。

五是推进县域公共产品均等化。基本公共服务旨在满足城乡居民的基础性、生存性需要，其具有普惠性、共享性特征。现阶段我国强调农业农村优先发展，在县域应将城市基础设施向县域、中心镇等延伸，特别是应继续加强县域道路、通信等基础设施建设，放大数字技术对县域产业和农民行为的赋能作用，降低农村居民在县域城乡之间的生产生活交易成本。提高针对农民基础教育、养老、医疗的财政支持水平，按照老年人口的空间分布特征，进一步将养老、医疗等保障资源向县域农村地区倾斜，加快城乡社会保障制度和水平的一体化进程。

六是推进县域政策实施精准化。不同地区的县域发展水平差异显著，县域内也存在不同类型的微观主体，农村居民分化的特征日益明显，我国推进县域城乡融合发展，必须将公共政策的可行性、针对性放在重要位置，依靠精准施策来达成预期目标。国家的发展理念、战略部署和顶层设计为各地的县域城乡融合发展提供了宏观背景，在此前提下，应通过地方政府绩效评价和激励方式优化，鼓励不同地区立足本地比较优势来形成县域城乡融合发展之路。在针对县域农村居民的政策实施中，应明确政策的主要目标和对象特征，关注政策对不同微观主体的可能影响，规避政策实施中可能出现的“扭曲”和“空转”，在增强政策实施绩效中推动县域城乡融合发展稳步向前。

【本文是国家社会科学基金重大项目“全面建成小康社会背景下新型城乡关系研究”（编号：17ZDA066）的阶段性成果】