以下文章来源于张可云教授 ,作者张可云
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友情提醒:加关注可在文后“留言”处留下你的高见。本文发表于最近出版的《河北学刊》2023年第3期。
摘要:当前,京津冀协同发展已成为国家战略。多中心空间结构可以有效推动区域协调发展。京津冀在人口分布上呈现出多中心性,但其功能多中心性明显较弱,城市群内部不平等程度较高。作为核心城市的北京极化作用较强,河北地区增长乏力,京津冀内部不同城市产业之间未能形成良好的互动,叠加行政力量分割的原因,共同导致上述问题的产生。未来,京津冀地区应加强多中心性尤其是功能多中心性的建设,科学定位各个城市的功能,增强产业间的联系,破除行政壁垒,以助力京津冀地区的协同发展。
关键词:形态多中心性;功能多中心性;基尼系数;产业互动;行政壁垒
中共二十大报告指出,要深入实施区域协调发展战略,推动京津冀协同发展。京津冀协同发展已上升为国家战略。但与此同时,京津冀GDP占全国的比重却出现了明显下滑趋势,由2010年的9.6%下降至2021年的8.47%。[
城市群的发展离不开大、中、小城市的相互作用。缪尔达尔的“回流—扩散”理论、赫希曼的“极化—渗透”理论和弗里德曼的“核心—边缘”理论都认为,大城市作为增长级,一方面会吸引周边地区要素的流入,另一方面也可以通过扩散作用,带动周边地区经济发展。[
在大、中、小城市发展差距不断拉大的背景下,城市群的多中心发展模式的优势逐渐凸显。多中心空间结构已成为实现区域协调发展的重要工具和手段。[
京津冀城市群、长三角城市群、珠三角城市群是中国经济发展最具活力的三大区域。但在这三大城市群中,京津冀城市群的一体化程度最低。这具体表现为:功能多中心性相对较低,与人口多中心性较强的现状不同步,核心城市与非核心城市差距较大,城市群内不平等程度更高。
多中心性一般包括形态多中心性和功能多中心性。形态多中心性是基于人口或不同等级的城镇的分布而形成的一种空间结构。功能多中心性是各个城市基于功能上的联系形成的一种网络状空间结构,其强调的是人、货物、信息等的流动。现有文献较多使用位序规模法则衡量形态多中心性,计算公式如下:
其中,是城市i在t年的人口规模,C为常数,为城市i在t年的人口规模在城市群内的排序,即为城市i在t年的多中心性指数,该值越高,代表中心城市垄断性越强,城市群内多中心性越弱。为了各个城市群之间的可比性,本文参考张可云等的研究成果[
数据来源:中国城市统计年鉴。
图2 三大城市群功能多中心性指数
数据来源:中国城市统计年鉴。缺失数据使用ARIMA填补法计算。
城市群的多中心性发展,要求充分发挥核心城市的辐射带动作用。一般来说,核心城市在经济发展上要强于非核心城市,这样才能保证辐射带动作用的发挥。但是在共同富裕和区域协调发展的背景下,如果核心城市以较少的人口集聚了过大的规模收益,可能会造成核心城市与非核心城市之间发展差距的不断拉大,最终与协同发展的目标背道而驰。
京津冀城市群的核心城市为北京、天津和石家庄三个城市。长三角城市群跨越省级行政区4个,其核心城市为上海、南京、苏州、杭州、宁波、合肥六个城市。珠三角城市群只涵盖一个省级行政区,在广州和深圳两个核心城市的带动下发展。图3展示了2010—2021年间三大城市群核心城市人口规模和GDP占城市群的比重。可以发现,在这三大城市群中,京津冀地区的核心城市人口总量占比明显低于长三角和珠三角的核心城市,但是其核心城市经济总量占比明显高于长三角和珠三角的核心城市。这说明,与长三角和珠三角相比,京津冀城市群核心城市有着相对较低的人口比例,但是在经济上的极化作用较强。这种经济发展和人口分布不一致的现象,会进一步导致核心城市和非核心城市之间不平等程度的加深。
数据来源:中国城市统计年鉴。
基尼系数是衡量不平等程度的一个重要指标。图4为三大城市群在2010—2021年GDP和人均GDP的基尼系数,可以反映城市群在经济上的不平等程度。京津冀GDP的基尼系数在2010—2021年出现了上升趋势,说明京津冀城市群内各城市的发展差距在不断扩大。三大城市群对比可以发现,京津GDP基尼系数明显高于长三角和珠三角城市群,相比于长三角和珠三角,京津冀城市群的不平等程度更高。从人均GDP来看,自2016年以来,京津冀城市群的人均GDP基尼系数出现了上升趋势,而且其值明显高于长三角和珠三角。无论是从GDP总量还是人均GDP来看,京津冀的不平等程度都要高于长三角和珠三角。
从地方财政一般预算内收入来看,结果也是如此(见图5)。无论是总的预算收入还是人均预算收入,京津冀的基尼系数明显高于长三角和珠三角的相应指标,即京津冀的不平等程度更高。一般财政预算收入反映了地方开展事权所具备的财政能力,财政收入越高,地方政府越有能力执行和落实相关事务。[
通过上文的分析可以发现,与长三角和珠三角城市群相比,京津冀城市群在人口分布上较强的多中心性和在功能联系上的低中心性存在明显的不同步性,内部不平等程度更高。其背后的原因颇值得深入探讨,下文将从北京的极化与河北的乏力、产业发展及行政壁垒三个角度分析导致上述现象的原因。
虽然北京、天津、石家庄都是京津冀地区的核心城市,但作为河北省省会的石家庄在经济发展方面远远落后于北京和天津。表1展示了2016—2021年京津冀三地的GDP总量与占比。在京津冀城市群中,北京作为首要核心城市,其经济总量占比高达40%,与河北一省体量相当。同样作为核心城市的石家庄的经济总量仅占比7%~8%左右,其2021年的GDP大约为北京的1/6,天津的1/2。显然,石家庄作为核心城市在经济发展方面并不存在优势,远落后于北京和天津。相比于2016年,北京的GDP占比大致呈现出上升趋势,河北省和石家庄经济总量的占比出现了下降。随着时间的变化,北京和河北、石家庄之间的差距并没有缩小,河北在经济发展方面明显乏力。
表1 2016—2021年京津冀三地的GDP总量与占比
数据来源:《中国城市统计年鉴》。
表3 2021年三大城市群核心城市三次产业结构
城市群 | 核心城市 | 三次产业结构 |
京津冀城市群 | 北京 | 0.3∶18∶81.7 |
天津 | 0.6∶34.8∶64.6 | |
石家庄 | 7.78∶32.47∶59.75 | |
长三角城市群 | 上海 | 0.23∶26.49∶73.28 |
南京 | 1.9∶36.1∶62.1 | |
苏州 | 0.8∶47.9∶51.3 | |
杭州 | 1.84∶30.31∶67.85 | |
宁波 | 2.44∶47.94∶49.62 | |
合肥 | 3.1∶36.5∶60.4 | |
珠三角城市群 | 广州 | 1.09∶27.35∶71.56 |
深圳 | 0.1∶37.0∶ 62.9 |
这种产业结构之间巨大的差异,使得北京、天津和河北三地之间上下游产业关联性较少,难以形成互相依赖、紧密协作的产业良性互动。北京目前以科技和现代服务业为主要优势产业,天津在装备制造、航空航天等新兴产业方面具有优势,而河北的优势产业主要集中于高能耗的传统工业。作为核心城市的北京、天津的产业发展水平和周边河北各市差距较大,难以形成较好的辐射带动作用。此外,在当前大力提倡疏解北京非首都功能的背景下,存在着首都功能和非北京定位的混淆,偏执于低端产业的疏解,这进一步阻碍了各个城市在产业上的良性互动。在这些因素的作用下,京津冀各个城市之间在功能上的联系相对较少,因而功能多中心性更差。对比长三角的苏南地区在上海的辐射带动下形成的庞大制造业产业[
京津冀城市群涉及三个省级行政区。在城市群内部,大、中、小城市之间的相互作用受到行政边界的影响。相比于省内流动,要素跨省流动会面临更大的制度阻碍。在跨越省级行政边界时,城市之间的空间作用会减弱。[
如上文所述,京津冀在发展过程中存在着功能多中心性较弱、人口分布和经济发展不同步、城市群内部不平等程度更高的现象。而北京的极化与河北的乏力、产业互动性差、行政壁垒是导致上述现象的主要原因。因此,积极处理京津冀地区核心城市与非核心城市的关系,有效推动多中心城市群建设,显得尤为重要。下面从加强城市群多中心性建设、科学定位不同规模城市的功能、破除行政壁垒三个角度提出政策建议。
京津冀应继续落实多中心城市群建设,尤其是功能多中心性建设。一方面,要合理弱化北京的虹吸作用,加强北京的辐射外溢作用;另一方面,要大力提升石家庄作为核心城市在京津冀中的地位,重点突出其作为中心城市的辐射带动作用。完善的基础设施是发挥中心城市外溢作用的前提,因此,要完善京津冀地区尤其是河北的基础设施建设,只有交通网络布局完善,才能带动人的流动,提升知识溢出水平,进而促进资本和企业的流动。
借助雄安新区,打造新的区域中心,使之成为京津冀摆脱困境的发动机。中共二十大报告指出:“要深入实施区域协调发展战略,推动京津冀协同发展,高标准、高质量建设雄安新区。” 雄安新区地处北京、天津、保定腹地,较好地连接了周边地区。雄安新区建设对于对冲北京的强大虹吸力,打造冀中南地区新的增长极尤为重要。[
尤应注意的是,推动城市群多中心性建设,并不是一味强调城市之间规模的平均,因为如果城市的规模过小,很难发挥其集聚效应,而且小城市也无法产生显著的外溢效应带动周边地区的发展。[
明晰各个城市的优势所在,形成科学、合理的产业分工体系和具有竞争力的优势产业集群。这要求京津冀各城市应结合自身的禀赋和优势,对其功能进行科学定位。北京以现代服务业为核心,借助众多的高校、科研院所和高新技术企业,不断提高创新水平,同时借助发达的交通网络和通信网络,加强与天津、河北的联系,辐射带动天津、河北的产业结构优化升级。天津依托港口优势,应加强装备制造、航空航天、物流贸易等产业的发展。河北在资源型行业、加工制造业方面具有优势,应结合自身特色,加强与北京、天津在产业上的联系。邻近北京、天津的城市,可以依托其充裕的劳动力资源和相对低廉的土地成本打造研发转化基地。可以推动跨省跨市创新协作平台的建立,打破因行政壁垒导致的创新研发分割,强化区域之间的创新网络,形成创新的多中心性。京津冀地区应从一体化思路出发,不断优化产业协同发展方式,形成分工明晰、优势互补、联系密切的产业协调发展体系。
京津冀之间的政治级别差距较大,经济的高效发展要求要素能够自由流动,行政差别过大带来的行政障碍极不利于要素的自由流动。此外,京津冀之间政治地位的差距,给资源的高效配置带来了诸多阻碍,也导致了各地利益协调困难的问题。首先,需要中央政府做好顶层设计,抓好大方向,促进北京、天津和河北之间的平等对话,协调和监督各种协同发展规划的落实。其次,各地方政府应突破行政边界的束缚,共建合作平台和利益协调机制,积极促进京津冀协同发展各项政策的落实。只有破除阻碍京津冀协同发展的各种行政障碍,才能真正推动京津冀向一体化发展。
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