张可云｜新时代十年我国区域协调发展的重大成就

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我国幅员辽阔，人口众多，各区域在资源禀赋、地理条件和经济社会发展等方面的差距明显。区域间的非匀质性决定了区域发展的不平衡问题长期存在。区域协调发展问题历来是党和政府高度重视的战略问题之一。党的十八大以来，习近平总书记亲自谋划、部署、推动了区域协调发展战略与一系列区域重大战略，在取得巨大成就的同时也积累了宝贵经验。目前，世界格局正处于激烈动荡和深刻变革之中，我国正加快构建新发展格局。这需要在充分发挥各地区竞争优势的基础上强化各地区协同联动，实现大国内部各地区经济要素的良性循环，通过区域协调发展为构建新发展格局注入强劲动力。

区域协调发展战略的雏形，形成于20世纪90年代初期，之后这一战略的重点不断调整。1992—2003年，我国分别制定、实施了西部大开发战略与东北地区等老工业基地振兴战略，以处理西部地区的落后问题和老工业基地的老化问题。但是这一阶段的区域发展战略没有照顾到全国所有地区，并未提供处理其他区域发展问题的思路，因此可以称为区域协调发展战略1.0版本。2004年，我国首次将各区域均置于协调发展的战略框架之内，提出了包括推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起和鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略。2004—2006年的这一战略可称为区域协调发展战略2.0版本。2007年，党的十七大首次提出生态文明建设的新要求，为我国区域协调发展战略赋予了更深刻的内涵。在区域发展总体战略的基础上，主体功能区战略也应运而生。2007—2012年的这一战略可称为区域协调发展战略3.0版本。

党的十八大以来，随着我国国际地位、影响力与话语权的不断提升，以及国际形势的变化，区域协调发展战略又经历了两次调整。2013年 提出的“一带一路”倡议为我国国内的区域协调发展注入了强大的国际动能，以有效的国际协作拓展了中国经济的回旋余地，进而构筑了我国经济稳定增长的新动能。2013—2019年在之前的基础上突出强调了全方位对外开放的这一战略，可称为区域协调发展战略4.0版本。2020年，受新冠肺炎疫情的巨大冲击、贸易保护主义抬头、我国高科技企业遭到“卡脖子”等因素的影响，中央提出“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，2020年以来强调构建新发展格局的这一战略，可称为区域协调发展战略5.0版本。

坚持问题导向部署实施国家重大发展战略，是习近平经济思想的基本内容之一。习近平总书记对有关区域协调发展的本质、目标与长期性等基本问题的论断，为完善与实施区域协调发展战略指明了方向。

第一，区域协调发展的本质是追求各地区之间的协调与动态平衡。习近平总书记指出：“不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡。这是区域协调发展的辩证法。”“不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子”。地区分化是与区域协调发展要求背道而驰的，但也不能搞地区间分配的平均主义，更不能要求各地区产业结构雷同、发展思路和路径照抄。各级政府在追求发展的过程中要尊重区域经济发展规律，让市场在资源配置中起决定性作用，同时中央政府不断完善区域协调发展体制机制，地方政府不断完善地方发展政策，在突出地区优势的基础上促进各地区发展水平的动态协调和相对平衡。

第二，区域协调发展战略的最终目标包括三个方面，即努力实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当。为此，需要加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域发展新机制。构建新发展格局需要各地区在确定其发展思路、方向与路径时既要考虑本地的资源、人力、物力与财力等内部条件，又要兼顾自身在整体发展格局中的定位。习近平总书记指出，要“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能”。在各地区均按照其实际条件与功能定位形成合理分工的基础上，强化彼此间的协作联系，以要素的合理流动和高效集聚带动区域协调发展。

第三，我国实现区域协调发展需要一个长期过程。我国区域发展不平衡的问题由来已久，区域协调发展不可能一蹴而就。习近平总书记指出：“中国发展不协调是一个长期存在的问题，突出表现在区域、城乡、经济和社会、物质文明和精神文明、经济建设和国防建设等关系上。”落后病、膨胀病与老化病并存是一个国家现代化过程中必须面对与着力解决的问题，这要求我们矢志不渝，不断健全区域协调发展体制机制，以实现区域间动态协调和相对平衡。习近平总书记还对区域发展值得关注的新情况新问题进行了总结，包括“区域经济发展分化态势明显”“发展动力极化现象日益突出”“部分区域发展面临较大困难”等三个主要方面，这为区域治理指明了努力方向。

党的十八大以来，在习近平经济思想有关区域协调发展的论述的指导下，我国区域协调发展总体战略的实施取得了显著成效，老少边穷地区面貌改变明显。

西部大开发稳步形成新格局。长期以来，受限于地理区位偏远、交通等基础设施落后和生态环境差等不利条件的制约，西部地区发展较为缓慢。但随着西部大开发战略的深入实施，西部地区高质量发展的步伐更加稳健。在2011—2021年我国GDP增长最快的十个城市中，西部地区有昆明、西安、重庆、成都四个城市。这些城市正以强有力的辐射作用带动周边地区发展，西部地区整体逐渐形成大保护、大开放、高质量发展的新格局。在大保护方面，党的十八大以来西部地区坚定贯彻“绿水青山就是金山银山”理念，不断强化区域环境、大气、河流、土壤等综合治理，努力走出了一条生态优先、绿色发展的新路子。在大开放方面，西部地区借助“一带一路”的引领作用，不断提升地区综合开放水平。根据商务部公布的2022年1—8月全国吸收外资情况数据，我国东部、中部、西部地区实际使用外资分别增长14.3%、27.6%和43%，西部地区的增速最快。大开放使得国际市场成为西部地区发展的新动力。在高质量发展方面，西部地区一方面正立足自身优势加快新能源项目落地，另一方面正借助新基建契机，推动西部地区赶超式发展。我国9个大型清洁能源基地中，7个布局在西部地区，庞大的清洁能源总量为西部地区绿色高质量发展提供了全新的机遇。此外，随着新基建相关政策的不断落实，西部地区经济发展新动能的壮大也具有了更坚实的软硬件基础。新基建和传统基建产生有效结合，优化当地基础设施，为吸引优质要素流入、实现产业转型升级与高质量发展创造了条件。

东北振兴取得新突破。党的十八大以来，东北振兴持续深入推进，取得了新突破。在营商环境方面，东北地区深入推进“放管服”改革，优化政策、市场、法治环境，有力增强了市场活力。2021年上半年吉林省新登记市场主体为32万户，增长56.6%，外地来吉注册企业1.8万户，增长45.6%。营商环境的改善在一定程度上缓解了东北地区要素流出、投资不足的问题。在内生发展动力方面，东北地区持续鼓励高新技术企业发展，不断激发创新动力，也取得了诸如国产首艘航母、30万吨超大智能原油船、跨音速风洞主压缩机等重要创新成果。2021年东北地区高新技术企业数量较2016年增加了近万家，创新主体增多为推动东北振兴注入了新活力。在重点领域改革方面，厂办大集体改革任务基本完成，部分国企改革成效显著。例如，2021年鞍钢实现净利润60.37亿元；一重集团归母净利润1.68亿元，同比增长29.05%。在产业结构方面，东北地区也正在积极发展智能制造，利用数字经济技术引导东北地区传统产业向现代化转变，进而用数字化转型推动东北全面振兴实现新突破。

中部崛起再上新台阶。党的十八大以来，中部地区紧扣高质量发展要求，在经济社会的各方面取得了重要成就，开创了中部崛起的新局面。针对整体发展不充分的问题，中部地区积极挖掘出符合本地发展优势的抓手。河南省以郑州为龙头，湖北省以武汉为支点，湖南省以“长株潭”为中心，安徽省打造皖江城市带，江西省与山西省分别建设鄱阳湖生态经济区和太原城市群，均有效提升了中部地区的发展活力，加速中部崛起进入新阶段。这些核心城市与城市群将发挥引擎作用，带动中部地区整体充分发展。针对发展质量不高和竞争力不突出的问题，中部地区加快淘汰落后产能，依靠创新驱动实现崛起。根据《关于2021年湖南省落后产能退出情况的公告》，2020年底至2021年底湖南省利用标准分批淘汰226家落后产能企业。2020年山西省退出煤炭产能4099万吨/年，“僵尸企业”全部清理。此外，中部地区还重点布局关键领域，力图实现创新发展。例如，2021年度中国十大科技重要突破，安徽省占据了4项；山西省阳泉市打造全国首个车城网数字经济示范运营基地，利用互联网头部企业庞大的技术能力赋能本市跨跃式发展。其他中部地区省市多数也正加快培育本地创新链，壮大自身崛起的新动能。

东部地区加快推进现代化。东部地区拥有京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等多个国家区域重大战略，正利用诸多区域重大战略的“叠加效应”加快推进现代化。东部地区充分引导创新要素集聚，加快培育世界级先进制造业集群，打造对外开放新优势，现代化推进速度加快。在充分引导创新要素集聚方面，东部地区瞄准世界前沿技术与产业，不断探索优化行政审批、技术标准互认等能够推进创新要素高效集聚的体制机制，有效推动了区域创新能力的提升。《2020中国区域创新能力评价报告》显示，区域创新综合能力最强的六个省市均在东部地区，这为东部地区加快推进现代化提供了巨大的内生动力。在加快培育世界级先进制造业集群方面，东部地区各省市正在促进战略性新兴产业集聚，以率先实现产业升级。《粤港澳大湾区发展规划纲要》、上海市的“3+6”新型产业体系、山东省提出的“要建设全国战略性新兴产业集群集聚区”等将与一系列的区域重大战略产生有效融合，打造具有较强竞争力的本地先进制造业集群，提升全要素生产率。在打造对外开放新优势方面，东部地区背靠国内超大规模市场，不断推动全方位高水平开放。作为中国对外开放的先行者，东部地区也正努力推动外贸模式由“总量贸易”向“优质贸易”转变，顺应“双循环”新发展格局不断推进当地产业向全球价值链高端环节攀升。

老少边穷地区加快发展。老少边穷地区的发展，直接关系到我国全面建成小康社会目标能否实现。经过长期的不懈努力，老少边穷地区发展取得了较为明显的成就。老少边穷地区长期难以脱贫致富的重要原因之一就是基本公共服务不足。党的十八大以来，我国不断加强对这些特殊地区的支持，努力提升基本公共服务水平。在一系列政策和措施的扶持下，老少边穷地区出行难、看病难、上学难等问题已得到普遍解决，加快了当地发展进程。2021年20个革命老区重点城市地区生产总值合计增长约8%，革命老区实现现代化发展具有了更坚实的经济基础。832个贫困县和12.8万个贫困村全部摘帽，少数民族地区和欠发达地区的自我发展能力得到明显增强。陆地边境县（市、区、旗）的人均GDP由2000年的不到4400元增加到2020年的4万多元，边疆地区稳定发展的经济基础得到有效巩固。此外，我国还将继续完善巩固脱贫成果长效机制，增强老少边穷地区的发展后劲，进而推动区域协调发展。

进入新时代以来，我国制定并实施了一系列区域重大战略，虽然这些战略本身不是直面区域协调发展战略的三大最终目标，但从更高层次上为促进区域协调发展注入了新动力。具体而言，这些区域重大战略从区域、全国乃至全球的角度构建中国的“宏增长极”，一方面会产生更大的带动作用，另一方面在未来将为中央政府提供更多调控区域发展的资源。值得特别注意的是，京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展三大战略更加注重从世界的角度提升中国的影响力和引领力，长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展着眼于大江大河的保护与地区间合作。

京津冀协同发展取得显著成效。自2015年《京津冀协同发展规划纲要》颁布以来，京津冀协同发展已取得明显进展。首先，北京非首都功能得到有序疏解。北京市对于不符合其首都功能定位的产业积极疏解，如自2014年至今北京已累计退出约3000家一般制造和污染企业。除疏解已有不符合首都功能定位的经济活动外，北京市还严格执行新增产业的禁止和限制目录，积极推进北京市减量提质。近年来，北京市新设市场主体中高精尖产业占比由2013年的40%升至2021年的62%，科技、商务、文化、信息等现代化产业的比重持续增加。其次，雄安新区建设正高质量推进。当前，雄安新区正在有序规划建设。在京部委所属高校、医院、央企总部迁入以及相关的配套体系，都将助力雄安新区创新发展示范区的蓝图变为现实。其三，协同创新能力不断提升。京津冀不断健全协同创新推进机制，例如构建贯穿京津冀的技术转移体系、以一大批龙头企业为主导的若干条跨行政区域合作的产业链体系，这些均有助于京津冀探索打造世界性先进产业集群的可行路径。最后，基本公共服务共建共享机制日趋完善。京津冀协同发展战略实施以来，促进基本公共服务共建共享一直是三地的主要努力方向。教育方面的京津冀高校创新发展联盟、医疗方面的重点医疗卫生合作项目等都在逐渐塑造京津冀渐进式一体化公共服务发展机制，为京津冀共享优质公共服务提供了平台支撑。

粤港澳大湾区高标准创新建设。粤港澳大湾区的战略定位是国际科技创新中心。无论是在创新制度体系、科技投入产出强度，还是在创新模式方面，粤港澳大湾区均取得重要进展。在创新制度体系方面，粤港澳大湾区以《粤港澳大湾区发展规划纲要》为指引，已初步构建起相应的政策配套体系，在金融、税收、财政等方面均出台了对应的指导方案，为粤港澳大湾区打造高标准的创新环境提供了充分的政策体系支撑。在科技投入产出强度方面，粤港澳大湾区科技经费投入强度较高，有力地促进科技成果的转化。2019年，广东省科学研究与试验发展（R&D）经费投入强度为2.88%，到了2021年已升至3.14%，高于全国平均值（2.44%）0.7个百分点。无论是从科研论文发表还是从技术专利申请的角度看，粤港澳大湾区的产出都远超于国内其他地区的平均水平。在创新模式方面，粤港澳大湾区不断强化各区域间的创新要素流动、创新主体合作、创新成果共享，不断推进城市间的创新一体化，进而逐渐探索出了具有粤港澳特色和竞争优势的大湾区创新模式。 

长三角一体化发展引领国内大循环。自2018年11月长三角一体化发展上升为国家战略以来，长三角地区不断破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，探寻实现更深层次、更大范围、更宽领域的区域协调体制机制，进而以长三角一体化发展引领国内大循环。以上海为龙头城市、苏浙皖根据竞争优势深度参与的高水平区域生产网络正在持续发力，不断突破行政界限强化国内经济联系，加快推动形成新发展格局。长三角各省市协同发力，共塑产业链、共抓大项目、共建大平台、共取新成效。长三角地区近几年成立了长三角区域合作办、三省一市联席办、各专题合作组等多个平台，强化长三角地区的产业联系，增强长三角产业链的韧性。长三角地区还加速培育人工智能、生物医药等多个重点行业的产业集群，强化了长三角地区在供应链关键环节补链、强链的能力。此外，长三角三省一市还携手打造长三角一体化平台，如长三角市民卡、政务跨省市通办等，为资源在更大空间范围内有效流动提供了充分的保障。在规模经济效应的作用下，长三角一体化正呈现出强劲的发展势头，也为其成员实现高质量发展提供了更多可行的路径选择，更为国内其他地区破除行政藩篱、畅通国内大循环提供了良好示范。

长江经济带在修复生态环境中稳步推进新旧动能转换。长期以来，传统粗放型经济发展模式使长江生态环境严重透支。党的十八大以来，在“两山”理念指导下，“生态优先、绿色发展”的道路已逐渐成为长江经济带各省市的共识，从上到下各级政府也积极通过生态环境突出问题整改与环境污染治理相结合的方式修复生态环境。长江经济带生态环境警示片披露的484个问题中，已有437个在2021年年底前整改完成。通过关闭众多高污染、高耗能企业，沿江省市的绿色经济效率和废物废水治理能力得到大幅提升，各项整治工作也得以全面推进。2021年长江流域水质优良的国控断面比例为97.1%，同比增加1.2个百分点，这意味着长江流域水质得到了改善。此外，在破除高污染、高能耗旧动能的过程中，长江经济带绿色发展的示范效应不断增强。长江经济带GDP占全国的比重从2015年的45.1%提高到2021年的46.6%，对全国经济增长的贡献率从48.5%提高到51.1%。这说明了在新旧动能转换、转向绿色高质量发展的过程中，长江经济带中下游地区正携手改善流域环境，逐渐形成生态优先、绿色发展的高质量引擎。

黄河流域全面推动高水平生态保护和高质量发展。黄河流域是我国重要的生态安全屏障，黄河流域能否高质量发展事关国家发展全局。目前，财政部和黄河流域各省市均已出台财税支持方案或规划，全面推动黄河流域生态保护和高质量发展。在保障机制上面，不仅利用预算内投资加快构建抵御自然灾害防线，而且支持完善水沙调控体系建设。各地方政府均加大流域生态保护支持力度，中央财政也通过生态保护补偿机制调动沿河省区生态保护的积极性，并以整体治理、分段施策的思路引导沿线省区协同保护。在发展机制方面，黄河流域各地同样在保护国土空间的前提下倡导因地制宜地加快产业升级。除了依规淘汰高耗能和落后产业这些破除旧动能的措施外，黄河流域沿线各地也纷纷支持完善符合本地优势的现代产业体系，主动融入区域协作体系。这些举措将有助于实现新动能的培育，为黄河流域全面推动高水平生态保护和高质量发展注入现代化的动力。

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”可以预计，为了实现“从二〇三五年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”这一宏伟目标，区域协调发展战略和与之相关的区域重大战略、主体功能区战略以及新型城镇化战略会进一步完善，区域协调发展在助力实现中华民族伟大复兴中国梦的过程中会取得更大成效。在推动区域经济发展与促进区域经济合作过程中，要立足全局，坚持底线思维，紧抓前沿，形成一个全新的优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，为我国在区域协调中扎实推进共同富裕提供重要战略支撑，也为其他国家解决内部区域问题提供更多更好的中国智慧与中国方案。

来源 |《国家治理》周刊2023年1月下

原文标题 | 新时代十年我国区域协调发展的重大成就

作者 | 中国人民大学应用经济学院教授   张可云

新媒体编辑 | 王洋

原文责编 | 周素丽

美编 | 王嘉骐

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