许建英刘志佳 | 清朝新疆治理述论

中国边疆史地研究

清朝新疆治理述论

许建英刘志佳

本文梳理清朝治理新疆所面临的地缘、民族、边境、文化以及经济等方面的挑战，总结清朝治疆制度和政策，分析其特点、成效与问题，认为清朝治疆制度与政策在继承和创新基础上，形成了自己的特点，对新疆治理产生了重要作用。但是，其政治治理的思想基础仍囿于传统，经济社会发展未形成上下一致的持续动力，影响了社会的大融合。

作者许建英，中国社会科学院中国边疆研究所研究员，浙江大学兼职研究员；刘志佳，中国社会科学院中国边疆研究所博士后。地址：北京市朝阳区国家体育场北路1号院，邮编100101。

经过康熙、雍正、乾隆三代数十年的努力，至乾隆二十四年（1759）清朝最终平定了准噶尔政权和大小和卓叛乱，统一天山南北，结束新疆数百年地方割据和战乱频仍的局面，重新将新疆置于中央政府的直接治理之下。清朝宣称“准噶尔荡平，凡有旧游牧，皆我版图”，其地域包括天山南北、阿尔泰山东西以及巴尔喀什湖以东以南地区，而通常所谓清代新疆，主要是指伊犁将军所辖的范围。

关于清代新疆治理学界已有不少研究，集中在政治、经济、屯垦、宗教、民族、边防等诸多领域，其中尤以治理政策研究最为突出。本文试图通过梳理清朝治疆所面对的挑战与困难，综述主要制度与政策，分析其特点、成效与问题，以期对清朝治疆加以总体评价，吸取经验教训，以利于深化清代新疆治理研究，利于镜鉴当代新疆治理。

一、清代新疆治理面临的挑战

任何治理体制的建立和相应治理政策的实施，都离不开其政治社会环境，也离不开其历史传统，清朝新疆治理也是如此。新疆地处中国大西北，地域辽阔，周边毗邻国家和部族众多，在清朝版图中虽然远离政治中心北京，但是其地缘独特，战略地位突出。随着时间推移，新疆地缘地位愈发重要。同时，清朝统一新疆后，新疆境内民族、宗教、社会问题复杂，文化背景差异大。凡此种种都是清朝治疆持续面临的挑战，清朝治理必须及时因应，在继承与创新中建立、完善其治疆体制和治疆政策。

清朝治理新疆大致可分为三个时期，分别是前期（1759—1825年）、中期（1826—1883年）和后期（1884—1911年）。依据新疆政治社会发展，这三个时期分别可称为创制与稳定时期、动乱与平乱时期、建省与改革时期。在每个时期里，新疆内外形势都有重大变化，清朝治疆面对巨大挑战，其治理能力亦受到严峻挑战。

清朝统一新疆后，新疆独特的地缘环境彰显其在清朝疆域中极为重要的地缘战略地位。主要表现在三个方面，一是新疆地理上的衔接性。新疆内接甘肃、青海，东南衔西藏，北连蒙古，系大西北最外缘，成为清朝西部疆域的重要组成部分，其衔接功能凸显，所谓“东捍长城，北蔽蒙古，南连卫藏，西倚葱岭……居神州大陆之脊，势若高屋建瓴”。正是新疆连接中原与亚洲腹地、连接青藏高原和蒙古高原，才使清朝疆域的整体性和一体性得以显现。二是安全上的屏藩作用。在准噶尔政权割据之时，新疆局势始终牵动青藏、内外蒙古和陕甘地区，甚至直接影响到北京的安全，对国家稳定影响极大。清朝对新疆屏藩作用认识加深，所谓“得之则足以屏卫中国，巩我藩篱，不得则关陇隘其封，河湟失其险，一举足而中原为之动摇”。左宗棠回顾西北历史，曾深刻总结说，“重新疆者所以保蒙古，保蒙古者所以卫京师，西北臂指相连，形势完整，自无隙可乘。若新疆不固，则蒙古不安，匪特陕、甘、山西各边时虞侵轶，防不胜防，即直北关山，亦将无晏眠之日”。清朝平定准噶尔割据政权的历程，就充分说明新疆地区在安全上的战略意义。三是人文传统的一体性。准噶尔政权统治新疆时期，作为统治者的准噶尔蒙古与内外蒙古在族裔上是一体的，而藏传佛教的信仰又将西藏、新疆、蒙古高原连为一体；伊斯兰教则连通南疆与陕甘诸省。这种深厚的人文脉络注定新疆是清朝西北边疆完整性不可或缺的部分。可见，从清朝疆域的地缘与人文战略结构来看，确保其社会稳定与安全是新疆治理的首要目标。

新疆区域内民族复杂性和文化传统差异性决定其治理体制必须处理好继承与创新关系。清代新疆有10多个民族或者部族，诸如汉、蒙古、满、维吾尔、哈萨克、回、索伦、塔吉克、柯尔克孜族等；各民族存在较大文化、生产方式、生活方式差异，甚至存在着不同的治理传统，这些对清朝治疆体制选择提出新要求。南疆维吾尔地区长期通行传统的伯克制度，其影响较为深远，但是鉴于大小和卓叛乱的教训，清朝决不能完全照搬旧体制而失国家之统一性，如何恰当改造是对清朝的考验。扎萨克制度施行于内外蒙古地区，因此将扎萨克制度用于新疆蒙古族社会理所当然。需要指出的是，哈密和吐鲁番等地的维吾尔族最早归顺清朝，为统一新疆做出巨大贡献，需要从治理制度上体现出对其优待，以区别于南疆维吾尔社会的治理模式。在清朝60多年征伐准噶尔割据势力过程中，中原大量民众移居哈密、吐鲁番、乌鲁木齐以及巴里坤等地，形成重要的汉族社会，推行与之相适应的治理制度势在必行。如何包容新疆内部民族、社会与文化的多样性，如何兼顾新疆治理制度的历史与现实，如何实事求是地处理好上述问题而实现新疆之治，考验着清朝治理思想和治理能力，对清朝治理体系建构提出新要求。

边境地区治理首先凸显出来。作为清朝疆域最西部分，其边境接壤欧亚内陆和南亚多个国家。清朝治理新疆前期，北部有沙俄，西部有中亚诸汗国，西南有阿富汗、印度以及众多部族，均与新疆保持着复杂的历史、宗教、经贸和族群等关系，很多边境维持着习惯边界线，如何建立边境地区秩序，守卫边界安全，维护边境地区安定都事关重大。而清朝治理新疆的中后期，沙俄将扩张的矛头转向清朝新疆地区，逐步蚕食清朝西部领土；同时，大肆向中亚推进，吞并中亚诸汗国。与此同时，英国在印度统治稳定后也向英属印度西北边疆地区扩张，英属印度总督梅约曾试图在新疆南部以及中亚地区以“夹层地带”隔离英俄。后来英国为建立从阿富汗经新疆南部、西藏直到怒江的势力范围，环卫英属印度安全，与沙俄展开大角逐。英俄大角逐对新疆产生巨大影响，边界争端、藩属问题都事关清朝疆域和主权完整，新疆成为清朝维护主权与领土完整斗争的最前沿。特别是阿古柏入侵，建立所谓“哲德沙尔”伪政权，盘踞新疆13年之久，对清朝治理新疆带来巨大的挑战。此外，新疆是清朝对外商贸交流的重要通道，无论是前期与中亚部族、汗国的贸易往来，还是后期与沙俄、英属印度的商贸关系，都存在如何维护清朝权益问题。因此，新疆周边秩序的建构、领土保卫、边境稳定和贸易往来都需要建立相应的体制，进行系统管理。

稳定新疆内部和促进经济社会发展也是清朝面临的重要挑战。新疆地域辽阔，部族众多，大小和卓后裔势力残存，加上长期战争创伤，维护社会稳定殊非易事。同时，新疆人口稀少，生产生活方式差异大，绿洲农业和高山游牧业并存，交通通信设施简陋，商贸能力有限，发展经济社会极为艰难。此外，随着军政体系建立和军队进驻，稳定的粮食供应和庞大财政经费需求也是重大问题。

巩固和发展新疆，使之成为久安之地，甚为清朝所重视。早在统一新疆之初，乾隆皇帝就反复强调新疆治理的重要性，“伊犁既归版章，久安善后之图要焉，已定者讵宜复失也”，“一应事宜必期熟筹可久”，“为边圉久远之计”。清朝汲取历史经验、教训，力图从战略高度谋划全面治疆，筹划长治久安之策。清朝以其体制特点为基本立足点，充分汲取传统治疆经验，适应不同阶段新疆治理实践的需要，及时创新治理机制，制定相适应的制度与政策。

二、清朝新疆治理的基本制度与政策

清朝完成统一新疆大业后，借鉴和继承历史经验，注重多方面创新，制定了灵活多样的政治、经济、文化、社会、民族、宗教、边防制度和政策，全方位治理新疆，形成了清朝治疆的鲜明特点。清朝新疆治理制度和政策可谓繁多，其要者可总结如下。

（一）行政体制由军府制到行省制

1.建立军府制

平定新疆后实行何种行政制度，清朝最初考虑和最后实施是不同的。早在乾隆出兵平定准噶尔时对新疆治理有过设想，计划“俟平定准噶尔后，分封四卫拉特”，“众建而分其势，俾之各自为守，以奉中国号令，聊示羁縻而已”。在征伐达瓦齐战役结束时，乾隆皇帝也设想使用分封制，沿用众建以分其势的传统做法，即对天山北路的准噶尔“四部，分封四汗”；对南路的维吾尔族地区，则计划利用大小和卓木前往招抚，以其为代理人统治南疆。但是，后来阿睦尔撒纳先降后叛，大小和卓也是降而复叛，使清朝政府认识到以分封制进行羁縻统治难以维持新疆稳定局面，不得不放弃原初设想。

平定大小和卓叛乱统一新疆后，清朝中央认为应该实行军府制，采取强有力的政治、军事和经济措施，以便有效震慑周边地区，控制境内复杂局面，对新疆实行直接治理。乾隆二十七年（1762），清朝设总统伊犁等处将军（简称伊犁将军），统辖新疆军政事务，“总统伊犁等处将军一员……节制（天山）南北两路，统辖外夷部落，操阅营伍，广辟屯田”。同时，在伊犁将军下设都统、参赞大臣、办事大臣、领队大臣等，分驻全疆各地，管理地方军政事务。各级大臣递相统属，形成全疆统治网络。北路伊犁和塔尔巴哈台地区由将军直辖，南路八城和东路乌鲁木齐地区由喀什噶尔参赞大臣和乌鲁木齐都统分别综理，受伊犁将军节制。北疆为军政重心，官员配置北重南轻。在军府制下，清朝根据各地情况，实施不同的民政治理制度，在南疆维吾尔集中地区沿用伯克制，但是废除伯克世袭制。在哈密、吐鲁番等地的维吾尔族、土尔扈特诸部中则实行扎萨克制，封王赐爵。在乌鲁木齐、巴里坤和古城等地，实行郡县制，与中原相同。

2.实行行省制

光绪四年（1878）初阿古柏伪政权被消灭后，清政府反复商讨和准备，于光绪十年（1884）在新疆建立行省制，刘锦棠被授首任巡抚，省会定于迪化（乌鲁木齐）。新疆省初建之时，设新疆巡抚一员，仍受陕甘总督节制。全省共设三道，分别是镇迪道，除原辖各州县外，增设哈密一处；阿克苏道辖南疆东四城；喀什噶尔道辖南疆西四城。伊犁将军仍然保留，但其权限大大缩小，只管伊塔边防，不再总督全疆军务。不久，刘锦棠奏请设立伊塔道，光绪十四年（1888）获准先行委署。后来历经增改添设，至光绪二十八年（1902）新疆全省“凡设道四、府六、厅十一、州一、县二十一、分县二”，新疆行省体制形成基本规模。

建省后，新疆巡抚为新疆最高军政长官，下设道、府、厅、州、县等各级行政机构。原属伊犁将军的参赞和办事大臣均裁撤，南疆地区的伯克制被废除，其他地区的扎萨克制权限大大削弱，蒙古等游牧民族事务悉归地方政府管辖。新疆行省的建立意味着传统治疆制度发生重大改变，从此新疆与中原实现一体化治理。

（二）兴办屯垦，发展经贸

清代新疆屯垦得到巨大发展。早在统一新疆之前，清朝就在哈密等地开展屯垦，以保障统一新疆的后勤。新疆统一后，屯垦形式逐步多样化，规模扩大。就新疆屯垦形式而言，清朝实施兵屯、民屯、回屯、旗屯、犯屯等，形成完整的屯垦体制。就规模而言，新疆屯垦以北疆为主，遍布全疆各地，规模巨大。新疆建省后，刘锦棠于光绪十二年（1886）专门制定《新疆屯垦章程》，大力鼓励军民屯垦，产生较大影响，所谓“土、客生息蕃庶，岁屡有秋，关内汉回挟眷承垦，络绎相属”。这反映出新疆屯垦兴盛，效率甚高，极大地促进了农业的恢复与发展，奠定了新疆社会稳定的经济基础。此外，清朝晚期，新疆推行新政，开始发展近代实业，农产品得到进一步丰富。

制定章程和政策，促进内外贸易。随着大规模推进屯垦事业，新疆手工业得到较快发展，进而促进了商业的兴旺。就内贸而言，清朝支持和保护新疆与中原贸易，简便征税手续和实行低税率税收，大大推动了新疆与中原贸易的发展。清代新疆官营和私营商业经营广泛，中原的丝绸、茶叶和瓷器等产品，大量运销新疆；新疆的皮毛、瓜果和棉花等物品也源源不断销往中原。商业发展深化了中原与新疆的交流，丰富了新疆市场，繁荣了新疆经济。

就对外贸易而言，清朝制定章程，发展对外贸易的同时加强监管。在清朝治理新疆的前期，主要是对哈萨克、布鲁特、浩罕、巴达克山、阿富汗和克什米尔等开展贸易。其后，清朝制定了《哈萨克贸易章程》，规定了双方贸易时间、地点、方式、免税和安全等问题。该章程是清朝管理新疆周边部族边境贸易较为完整的章程，后来扩大到天山以南的喀什噶尔等地区，为清朝前期和中期管理对外贸易起到了重要作用。

乾隆五十九年（1794），喀什噶尔参赞大臣永保制定《回民出卡贸易章程》，获清廷批准后在南疆维吾尔地区实施，章程共7条，规定了出卡贸易人员、组成、贸易管理和保护等方面。该章程利于管理南疆维吾尔商人出卡贸易。

（三）重视法制建设

清朝注重法制建设，治疆法制逐步健全。崛起于边疆地区满洲人建立清朝后，不但注重国家统一的法制建设，而且也注重边疆少数民族地区区域性法制建设。就清代新疆法制建设而言，国家法、宗教法和习惯法长期存在，一体多元，其主要情况如下。

清朝强调国家法制统一原则，适用于全国的基本法律原则上应用于新疆，《大清律例》和《理藩院则例》在立法和执法上须尽量使用，特别是重大案件及重大刑事案件必须以国家法律审判，例如死罪审判均以国家法律为准绳，规定“办理斩绞各犯，擅照回子经典定罪，随时判决，且与律例不合，均着交部议处”。

根据新疆具体情况，清朝还制定相应法规。例如，清朝制定《新疆条例》和《回疆则例》，对新疆以及南疆地区司法作出清晰而具有针对性的界定。同时，清朝保留一些新疆地方特色和民族特点的习惯法和宗教法，其原则是“从俗从宜，各安其习”。这些地方传统法在局部和某些方面起作用，特别是在南疆地区应用更多，所谓“办理回众事务，宜因其性情风俗而利导之，非尽可能以内地之法治也”。重视地方和习惯法规，却不拘泥于此，体现出清朝法制建设上的继承与创新性。

清朝亦重视经济法律制度一体化建构。建省前，新疆南北疆经济法律制度各不相同，特别是南疆存在不合理的赋税。建省后，南疆废除按丁抽税，与中原赋税统一，实行按照田地征收赋税制度。废除伯克制度减轻了摊派等苛捐杂税的负担，民众只需给国家纳粮，直接构建起清朝政府与个人之间的经济联系。

（四）加强边防与安全建设

新疆地域辽阔，外部环境复杂，清朝重视边防体系建设。特别是嘉庆后，新疆内乱外患不断，清朝不断加强边防与安全体系建设，强化边防管理。主要可概括为以下几方面。

清朝加强新疆边防驻军常备化。清朝治理新疆前期，新疆驻兵并不多，主要是从全国各地调来的军队，“南北两路养兵万有九千余名，设官千有四百余名。有驻防，有换防。驻防携眷之满洲、索伦、蒙古、厄鲁特兵，则移自盛京、黑龙江，移自张家口，移自热河。其换防番戍之绿营，则调自陕、甘”。19世纪20年代后，针对大小和卓后裔接连叛乱，清朝加强了“回疆”地区驻军。

清朝建设和保障交通与通信设施。新疆地域辽阔，边境线漫长，边防守卫、交通保障和通信设施都极为重要，“泊乎荡平西域，全隶版图，地周二万余里，为之遍设军台。而于其岩疆要隘，毗接外藩处所，酌设卡伦，以资捍卫”。清朝官员深知“驿递国家之血脉”“驿递为第一紧要急务已”，建立交通和通信设施，确保物资、人员和信息畅通是边疆安全基础。清朝在治理新疆过程中，制定并实施一系列建设和保障交通与通信政策，建立边防台站、卡伦和驿线，较好地维护了边疆安全。

就交通和通信线路而言，清朝大力建设和改善。一是勘定和建设交通通信线路。清朝治疆前期，勘定新疆到北京线路两条，分别是“大路”（嘉峪关—肃州—兰州—西安—山西—直隶—北京）和“沿边一路”（嘉峪关—肃州—宁夏—榆林—北京）。此外，还有“阿尔泰军台一路”，则是更北的一条线路，清朝统一新疆后就很少再使用，但是在战乱时期，该条线路又成为联系新疆和北京的重要线路。二是疏通新疆内部交通线路，主要是贯穿南北疆的通道，其主要道路有：哈密—巴里坤线路；吐鲁番—乌鲁木齐线路；伊犁—阿克苏线路。此外，联系天山南北的线路还有以下几条，分别是穆素尔达巴罕—特克斯河—阿克苏、伊克哈布哈克卡—贡古鲁克达巴罕—乌什、鄂尔果珠勒卡伦—善塔斯巴尔珲丽山—纳林河—喀什噶尔，不过这几条线路均为清朝治理新疆早期所使用，后来因年久失修或沙俄侵略而不复使用。

就保障线路畅通的机构和制度而言，清朝也积极建设。一是设置军台、驿站、营塘等机构，派人驻守，以保通畅。据统计，全疆共有军台160个、驿站9个、营塘24个，其中军台数量居全国之首。二是制定规章制度，严格做好保障。首先是配置驻守人员，新疆军台、驿站和营塘驻守人员以绿营官兵为主、以维吾尔族农民为辅，全疆计有数千人员驻守。其次是配置交通工具，确保后勤硬件。主要有马、牛、驴、骡和车，担负通信和运输任务。最后是制定规章制度，确保有序运转。这些制度非常成熟，涉及多个方面，有明确使用台站的范围、规定里程时限、严禁损坏和泄密以及定期巡查制度等。

清朝治疆后期电报兴起，为应对中英俄帕米尔交涉等边疆问题，清朝在新疆建立起电报线路，新疆通信手段发生重大改变。

（五）减税与协饷财政

清朝实施积极的税赋政策。从康熙末年开始，清朝在直省实施“摊丁入亩”政策，大大减轻农民负担。统一新疆后，清朝根据乌鲁木齐、伊犁和南疆各地区实际情况，采取不同税收方式，其要旨是减轻农民赋税。例如，在乌鲁木齐地区实行的赋税政策是“不以丁而以地，不以钱而以粮，人土相依”，免去人丁税，利于农民。伊犁地区实施了较清朝统一前要低的税赋。南疆地区则由于历史原因，税赋稍微复杂一些，概括起来有两种方式，一是依据土地收获总数按比例征粮，即公地“平分”和“十分取一”。二是根据人丁多少征收钱文（类似“人丁税”）。不过新疆建省时，左宗棠认为“新疆按丁索赋，富户丁少，赋役或轻，贫户丁多，赋役反重，事理不平，莫甚于此”。因此，新疆建省后就取消了这种税赋。需要说明的是，清朝制定的新疆税赋政策使得所征收的税赋绝大部分是粮食，现银和现钱很少，早期少数商税每年约有不到10万两银，全部留作各地自用。

清朝在新疆实施独特的协饷制度。清代新疆赋税政策所征收的多为粮食，可解决驻军和政府的吃粮问题，但是解决不了财政问题，各级政府的行政事业开支以及军队官兵俸禄，除了吃粮抵消部分外，现银发放俸禄仍是问题。每年需银，前期约为200万两，后期达到300万两。清朝采取中原各省关分摊、定额补助解决新疆财政困难，发放新疆驻军等的俸饷，是为协饷。清朝为此制定一系列政策措施，一是将新疆所需协饷分摊给中原各省区和海关，定期拨解新疆。除了需要支持的边远省区外，全国当时25个省区均分摊新疆协饷银两；后来东南主要海关，诸如江汉关、闽海关、江海关、粤海关也分摊新疆协饷。二是新疆建立银两储备制度，每年将协饷结余部分储藏在伊犁、乌鲁木齐、哈密等各地银库，以备亟需。三是清朝中央政府拨专款解决新疆重大事件需饷，例如平定叛乱等。协饷制度维护了新疆军政运转、经济发展和社会稳定。

（六）实行隔离政策

作为边疆地区，新疆民族关系问题、宗教问题和外藩问题都甚为敏感。所谓隔离政策，就是清朝有意识和有目的地在政治、经济、文化和生活方面，对汉族和其他民族采取“分而治之”策略，甚至有意挑拨民族关系，制造民族间或者民族内矛盾，便于维护其统治。

在推行隔离政策时候，清朝将其延伸到生产生活多个方面，其中最典型的就是“复城”现象。所谓“复城”现象，就是在一个地方同时建设两座城市，分别由不同民族居住，诸如满城与汉城，汉城与回城等，彼此加以隔离。此外，为了限制汉族大量进入新疆，清朝一度对中原向新疆移民也不持积极态度，这实质上也是其隔离政策的另一种体现。

（七）多种宗教共存与反对宗教干预政治

清朝在新疆的宗教政策，可总结为保护和扶持多种宗教并存，禁止宗教干预政治。

清朝保护和扶持新疆多宗教并存。清代新疆伊斯兰教和佛教是主要宗教，道教、萨满教等以及国外传进来的基督教和东正教等也是重要宗教信仰。清朝深知宗教在新疆各民族政治和社会生活中的重要意义，对各种宗教持宽容态度，不干涉正常的宗教活动，并给予保护和支持。例如，清朝修复了战争中遭破坏的佛教寺院，从北京请佛教高僧大德来新疆做重要寺庙的住持。对伊斯兰教有关场所给予保护和扶持，例如清朝派人专门看护维吾尔族地区的重要宗教活动场所，划拨土地解决其宗教活动经费。同时，清朝对新疆影响大的藏传佛教和伊斯兰教上层加以笼络。如清朝对藏传佛教高度重视，对其上层给予很高的地位和待遇。对于新疆伊斯兰教，清朝也厚待其上层人物，用以安抚穆斯林，稳定社会。清朝晚期，基督教、东正教在新疆乌鲁木齐、喀什噶尔等地传播，但是其信众甚少。

清朝禁止宗教干预新疆政治和社会生活。清朝认识到宗教干预政治不利于国家治理和社会稳定，因此严格管理宗教事务，禁止宗教干预政治和社会生活。例如，清朝禁止伊斯兰教干预新疆世俗政治和社会生活，规定阿訇“不得承受官职”“不得补放伯克”。

（八）镇压动乱与抵御侵略

这里所谓“动乱”包括叛乱、暴乱、宗教纠纷、农民起义和外国入侵等事件造成的社会动荡与混乱，不涉及对动乱事件本身性质的评价。清朝统一新疆就始于平定准噶尔部和大小和卓叛乱，对新疆动乱有着深刻认识和记忆，因此在后来治疆过程中，清朝高度重视镇压动乱。

镇压动乱构成清朝治疆的重要内容，积累了重要的治理经验。据统计，从1759年至1911年，其间共发生20起大中小型动乱事件，其中尤以大小和卓及其后裔动乱最为突出，持续时间最长、规模最大、造成影响最深，但是清朝最终成功平息。浩罕、沙俄和英国都曾侵略新疆，遭到清朝坚决抵御。可见，坚决平息动乱、抵御侵略和维护国家主权是清朝极为重要的治疆内容。

（九）经营周边藩属诸部

作为中国最后的封建王朝，清朝继承传统宗藩体系，并加以发展。在治理新疆上，清朝使用宗藩体系经营新疆周边藩属或者部族，建立维护边境地区安全的体系。清朝将新疆沿边的王国或者部族视为外藩，通过“羁縻”手段建立起藩属体系。在清朝治疆前期，新疆周边藩属包括哈萨克、布鲁特、浩罕、巴达克山、布哈尔、爱乌罕、博洛尔、巴勒提、痕都斯坦各部族，都派遣使臣上表进贡，臣服清朝。此外，坎巨提也内附成为清朝的藩属。清朝认为上述诸部族在政治地位上不同于新疆各民族，所以将其列为藩属，对其进行羁縻管理。清朝将此种管理体系视为治理新疆周边各部族的根本政策，所谓“从来抚驭外夷，道在羁縻”。清朝不在藩属设官置守，不干涉其内部事务，不给予军事保护。清朝所做的是政治上对各藩属实行各种优待和笼络，经济上给予赏赐和优惠。

随着时间的变化，清朝经营周边藩属也有较大改变。哈萨克和布鲁特部族因为逐水草而牧，有不少游牧民内附清朝，定居新疆境内。浩罕则多次利用大小和卓后裔侵犯新疆。19世纪下半叶，随着英俄在中亚地区竞争，中亚诸政权为沙俄所吞并，英国也进抵帕米尔南部。新疆沿边地缘形势发生极大变化，清朝原来所经营藩属体系坍塌，仅坎巨提尚勉强维持，亦为中英两属。新疆周边地区经营发生重大改变，边境地区管理进入现代时期。

三、清代新疆治理的特点、成效与问题

清朝治疆历经前、中、后期，其间内外形势差异巨大，治疆制度与政策和这三个时期历史背景密切关联，有其鲜明特点。这些制度与政策产生了诸多积极成效，但也存在不少问题。

（一）基本特点

从上面简要叙述可知，清朝治疆每个时期都面临要解决的重大问题，治理制度与政策历经创设与完善，体现出继承与创新，呈现鲜明的特点。

1.维护国家的统一和领土完整。清代治疆制度和政策，始终围绕着巩固清朝统治和国家统一进行创设与完善，这是其核心特点。早期军府制下的伯克制、扎萨克制和郡县制，体现出清朝中央在治疆制度建设上的主导性。清朝推行的因俗而治制度和历史上西域治理的因俗而治不同，它不再是简单的羁縻统治，而是对地方传统制度进行流官性质的改造。光绪十年（1884）新疆建省更体现出这个核心特点，新疆行政制度与中原完全一体化。清朝坚决打击白山派和卓后裔的叛乱、消灭阿古柏伪政权、收回伊犁，这些都表现出清朝政府在治理新疆上坚定维护国家统一与领土完整的思想。

2.治疆制度的多元性、继承性和创新性。在清朝治理新疆早期，军府制下郡县制、扎萨克制、伯克制是在传统制度基础上改进和移植而来，均有其深厚的文化基础，反映出清朝治疆制度的多元性以及历史继承性。需要强调的是，这些制度不是简单继承，而是加以改造和完善，体现出其创新性。例如扎萨克制度本来用于蒙古诸部，反映出满蒙贵族的独特关系，而清朝转用于哈密、吐鲁番等地的维吾尔族，说明对其信任，以特殊制度加以肯定；伯克制度经过改造，事实上转化为清朝的流官制度。新疆行省制度设立是两千年来历代中央政府经营西域的结果，也体现出清朝治理新疆的历史性创新。

3.政策的针对性。清朝治疆的许多政策针对性强，是在综合考虑新疆地缘、人文和社会环境特点后制定的，突出了清朝治疆政策的针对性。例如，宗教政策、边境管理政策、隔离政策、屯垦政策、协饷制度等莫不如此，尤其是清朝新疆屯垦政策针对不同群体，先后制定兵屯、犯屯、商屯、民屯等多种类屯垦政策，既是体现出对西域屯垦传统的继承，也反映出其针对治疆现实需要的创新。

4.法律的保障性。清朝治疆注重法律建设，及时提供法律保障，以确保治疆政策顺利实施。清朝本来就重视制定少数民族区域专门法，在新疆治理上也是如此，一方面以《大清律例》等国家法律统领新疆治理，另一方面制定《回疆则例》等区域法律规范“回疆”地区治理。正是通过国家性法律实施和地方性法律制定，清朝为新疆治理提供了法律保障。

（二）基本成效

清朝治理新疆历经150多年，其治理效果如何，需要结合历史背景加以客观分析，进行实事求是的评价。

1.清朝实行军府制及行省制有效地维护了新疆稳定和国家统一。清朝在新疆治理早期实行军府制下的多元治理模式，采取郡县制、伯克制和扎萨克制，不论是因俗而治，还是改革完善，其核心是制度统一、政令统一、维护中央权威和国家统一。军府制保证了乾隆中叶后新疆社会近70年稳定与发展，维护了国家领土完整，也保证了西北、蒙古至北京的安全，左宗棠曾指出“削平准部，兼定回都，开新疆，立军府之所贻也”。光绪十年（1884）新疆顺利建立行省、废除伯克制，系重大变革，从统一多民族国家发展与巩固来看，具有深远意义和重大历史影响，完成了历代中央王朝治疆的历史归宿。在清朝治疆中晚期，新疆内忧外患加剧，社会动荡不安，但是新疆始终能够维系于祖国大家庭中，说明清朝治疆整体政策是正确的、成功的。清朝治疆政治制度是在继承和创新基础上形成的独特治理模式，确保了制度的韧性和社会的适应性。最后清朝成功建立新疆省，实现了新疆与中原一体化，这是清朝治疆的最大亮点，最值得高度肯定之处。

2.清朝推动了新疆经济社会多方位的发展。清朝大力兴修水利、发展屯垦，使农业生产和经济贸易都取得较大成效，不但为统一新疆奠定较为坚实的物质基础，而且也保障了新疆的社会稳定。清朝推行多种形式屯垦促进了新疆与中原以及南北疆各民族的交流，有利于各民族相互了解与相互融合，也为守卫新疆和发展新疆充实了较为丰富的人力资源。新疆内外贸易的开展丰富了新疆各族人民的生活，促进了社会发展。

3.清朝加强了新疆交通、通信与边防建设。清朝采取众多措施，建设和改善新疆境内交通、通信设施状况，建立起新疆与中原的道路与通信体系，规划与建设了众多边疆城镇。这些措施在清朝治疆前期较好地稳定了新疆与周边汗国、部族的关系，有效地加强了边疆安全；后期则增强了抵御外来势力侵略的能力，有效抗击英、俄等列强的蚕食。此外，这些交通、通信设施、营塘以及边疆地区城镇建设，也较好地促进了新疆经贸发展和社会进步。

4.清朝采取的宗教事务政策和开展的法制建设有利于新疆社会治理。清代新疆宗教多元化政策有利于多民族社会的稳定，伊斯兰教实行政教分离改革从根本上界定了政治、宗教和社会生活的关系，符合社会治理发展的潮流，是新疆宗教事务管理上的重大变革。清朝加强法制建设，树立了依法治理新疆的观念，规范了“回疆”地区的管理，维护了国家权威，促进了新疆与中原一体化进程。清朝实施的宗教事务政策与法制政策，富有成效，影响深远。

5.总的来看清朝采取的治乱措施有效维护了国家统一和新疆社会稳定。在治乱上，特别值得强调的是清朝坚定不移地打击大小和卓后裔的系列叛乱，使和卓家族彻底退出了新疆历史舞台，其政教合一的影响得以彻底肃清。铲除和卓家族是清代治疆的重大事件，其影响巨大，意义深远。清朝采取的抵御外敌入侵措施总体上是积极的和适当的，虽然没能完全遏制英、俄侵略，但是历史地看还是维护了新疆大局，特别是反击阿古柏入侵、中俄伊犁交涉、中英俄帕米尔交涉等方面，可谓是晚清衰败背景下为数不多的应对外敌入侵的亮点。

清朝治疆历经从国力鼎盛的乾隆盛世，到遭受外国势力侵略之苦，直至王朝崩溃。在这个历史激荡过程中，清朝建立并调整符合新疆治理实际的制度，实施一系列涉及各领域的政策，历经艰难曲折。客观地看，清朝治疆是敢于创新的，是较为成功的，实现了新疆与中原一体化，基本维护了新疆主权，深化了中原与新疆民族、经济和文化交流，促进了新疆水利、交通和通信等基础设施建设。尤其需要强调的是，清朝多样化的屯垦促进了农业进步；屯垦移民，土尔扈特回归，锡伯、察哈尔蒙古与索伦等民族西迁新疆，有力地促进了新疆民族大交流，奠定了现代新疆民族基本谱系。此外，还要强调的是，清朝在新疆大量开展实地考察，组织撰写众多新疆史志，掀起西北舆地学研究，促进了其他各省对新疆的认知，也是新疆文化发展的重要标志。

（三）清朝治疆存在的问题

在充分肯定清朝治疆重要成效的同时，也不能忽视其治理中存在的问题，尤其是有些问题还造成严重后果，对此应实事求是地加以总结。

1.清朝推行民族隔离政策严重制约了新疆各民族的交流。清朝治疆实行民族隔离政策，其实质是封建统治和民族歧视思想作祟，阻碍了新疆内部各民族交往交流交融，妨碍了民族关系的发展，反映出清朝早期治疆思想上的狭隘性和短视性。从国家治理的根本上看，民族隔离政策严重影响了清朝国家统合战略和新疆治理大局，有悖于新疆治本之目的，造成了负面的历史影响。

2.因俗而治存在严重的局限性。因俗而治以尽量少的变革旨在使社会治理平稳过渡，而决非最终目的。但是，清朝早期治疆制度一旦确定，就成了“祖制”，缺乏与时俱进、积极修正的勇气，致使治理中出现的问题积重难返，甚至直至崩溃为止。伯克制度就是其中的典型，其局限性非常明显。一是造成清朝并不能真正实现社会治理目标。清朝最初采用伯克制度，加以改革，纳入国家官僚体系，一定程度上掌控伯克制度的话语权。但是，随着时间的推移，伯克制度的弊端不断出现，驻扎大臣不能直接理民，致使阿奇木伯克权力过大，打着官府之名巧取豪夺，鱼肉百姓，造成官府与老百姓对立，所谓“官民隔绝，民之畏官不如畏所管头目，官之不肖者玩狎其民，辄以犬羊视之，凡有征索，头目人等辄以官意传取，倚势作威，民知怨官不知怨所管头目”。道咸年间其问题愈发突出，到了“计非去回官，实无以苏民困而言治理”的地步。二是伯克制度放弃国家软实力的培育，放弃文化治理。伯克制度是清朝委托各级伯克管理社会基层，实际上意味着长期放弃对南疆维吾尔族社会的国家通用语言和国家历史文化教育，战略性地忽略了国家软实力建设，难以构建国家认同。在新疆这样宗教意识形态极为复杂的边疆社会，放弃国家通用语言、国家历史和国家文化等软实力建设，严重阻碍了国家共同体意识的培育。

3.有些治疆政策僵硬，未能与时俱进。在应对大小和卓后裔系列叛乱问题上，清朝总是平定叛乱后就撤军，始终只是在南疆维持少量军队，不对驻军和边防做根本性改变；对藏匿于浩罕的大小和卓后裔没有彻底追查，嘉庆时期甚至怀疑浩罕是否有大小和卓后裔藏匿，放松警惕，导致大小和卓后裔为害不断，致使后来浩罕阿古柏利用和卓后裔入侵新疆。在边境地区管理上，卡伦、台站和巡边制度也未能及时加强，致使沙俄屡次侵占中国大片领土。清朝囿于因俗而治的观念，南疆移民屯垦发展严重滞后，致使南疆长期缺乏中原民众居住，中原文化传播滞后，使多民族交往、交流严重受限，也迟滞了南疆经济社会发展。

4.建省后相关改革不彻底也产生很大危害。清朝治疆晚期虽然建立行省制度，但是军府制却保留下来。由于传统势力影响，造成军府与抚署间阻格，相互争权和推诿，影响新疆行政效率。在伯克制改革上也存在问题，南疆撤销伯克制、建立起郡县制，但是清朝权力止于县，未能进一步下沉，维吾尔族社会基层仍为乡约、通事和书吏等所把持，他们无伯克之名而有伯克之实，使清朝在南疆治理上仍难以深入基层社会。此外，哈密、吐鲁番王仍保留世袭，继续拥有对当地维吾尔族社会的统治权。

余论

回顾清朝治理新疆的历史，最大成就莫过于政治制度上实现了从军府制到行省制的转变，使新疆与其他各省政治一体化。从清末民族国家建构来看，新疆与其他各省同步迈入塑造中华民族共同体的轨道上。但是，也应该看到清朝最初在推进这个历史进程中遵循的不外乎传统的边疆治理思想及其自身对新疆经略的认识。就前者而言，清朝治理新疆仍立足于传统的“边缘—中心”思想；就后者而言，清朝治理新疆亦囿于其“行省—边藩”认知。在此架构下，新疆行省制建立是新疆从督统治理、羁縻治理、军府治理到行省治理历史的自然发展，政治制度得以最终归于一体。

在清朝治理新疆历史中，新疆社会、经济与文化的整合缺乏强大的推动力。以移民开发为例，清朝治疆早期推动八旗兵和满族、蒙古族、索伦等民族移民新疆，主要是出于新疆安全防御的需要。在屯垦移民上，无论是军屯、旗屯、民屯、犯屯、商屯、回屯，其核心仍然是满足生存需要，其移民属于“水平移动”，而非社会地位巨大提升的“垂直移动”，这是其移民新疆难以形成巨大的社会浪潮和具有强大可持续力的原因。其结果是直到清朝瓦解为止，新疆族群分野依旧分明，生产与生活方式依然如旧，文化上照样壁垒清晰。清朝新疆开发虽然促进了经济社会发展，“但这种开发多属于内地社会、经济和文化模式在边疆地区的复植，总体开发水平不高”。

因此，从政府支持力度与社会综合发展来看，清朝新疆开发水平不宜高估。清代新疆开发规模有限，并未形成上下一致的全国性开发运动和独具特色的经济高速发展区域，对新疆社会的现代塑造也十分有限。这反映出清朝新疆开发的思想及其制度顶层设计上不过是固守传统而已。

该文原刊《中国边疆史地研究》2022年第3期，注释略去，引用请参照原文。

敬请关注本刊

继续滑动看下一个

许建英 刘志佳 | 清朝新疆治理述论

许建英刘志佳 | 清朝新疆治理述论