专访肖金成：新型城镇化要解决好农业转移人口市民化问题

促进区域协调发展，被写入二十大报告，也为未来的区域发展目标画出蓝图。

“二十大报告提出的区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略四大战略，并列又有联系，分别解决不同的问题。”中国国土经济学会理事长、国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成在接受澎湃新闻专访时说道。他表示，区域协调发展战略，是解决区域差距过大的问题，解决区域不平衡问题；区域重大战略，主要解决内部的结构问题和外部的辐射带动问题；主体功能区战略，是解决合理布局的问题；新型城镇化战略，是解决人口合理分布的问题。

肖金成还表示，要关注边缘地区也就是省际交界地区，这些地区需要建立新的机制才能加快发展，解决办法就是建立经济区，实现行政区和经济区双轮驱动。

此外，肖金成近期在关注边疆地区发展问题，他认为，要让边疆地区真正富裕起来，需要国家支持，在沿边地区的中心城市建立产业发展平台，集聚产业和人口。

澎湃新闻：二十大报告提出，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，这四大战略分别解决哪些问题？有哪些内在联系？

肖金成：二十大报告的第四部分的题目是“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”，是实现中国式现代化的手段， 在这个框架下，又提了五个重点，其中，第四个重点是促进区域协调发展，提出实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，这四大战略在以前党的代表大会的报告里都是分开讲，二十大报告集中到区域发展部分来讲，是因为这四大战略确实在区域发展上都有所体现。四大战略是并列又是有联系的，分别解决不同的问题。区域协调发展战略解决区域差距过大的问题，解决区域不平衡问题；区域重大战略解决区域内部的结构问题和对区域外部的辐射带动问题；主体功能区战略，是解决区域合理布局的问题；新型城镇化战略，是解决人口合理分布问题。其共同的目标是区域高质量发展和中国式现代化。

澎湃新闻：西部、东北、中部、东部“四大板块”的经济区划已有多年，如今各自的发展目标和侧重点又有哪些新的变化？

肖金成：区域协调发展战略，是解决区域差距过大的问题，解决区域不平衡问题，怎么解决？二十大报告提出：“推动西部大开发形成新格局，推动东北全面振兴取得新突破，促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化。”分别对应解决西部的“落后病”、 东北的“萧条病”、中部的“结构病”、东部的“膨胀病”。可以说，这四大举措是问题导向，分别解决四大区域的突出问题。区域协调发展还要解决一个重要问题，就是“老少边穷”地区的贫困问题。虽然我们消除了绝对贫困，但相对贫困的问题还存在，而且“老、少、边、穷”四类地区是相互嵌入的，这就构成了区域协调发展一个基本指向，就是要解决区域不协调问题、不平衡问题，要采用多种不同方式。

澎湃新闻：您之前曾谈到，当前的国家区域重大战略一类以城市群为主体，一类以流域为主体，如何理解它们的特点和问题？

肖金成：区域重大战略，主要解决内部的结构问题和外部的辐射带动问题，目标是高质量发展。有六大战略，其中四个是以城市群为主体——京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈，三个在东部，一个在西部。东部三个城市群是经济最发达的地区，但内部有不协调的问题。比如，京津冀城市群，北京是“膨胀”问题，与之相比，河北和北京、天津存在很大差距；长三角区域是带动问题，长三角城市群很发达，但苏北、浙南和安徽与长三角城市群相比存在较大差距，因此，长三角城市群要带动更大区域的发展；粤港澳大湾区的问题有两个方面，一是香港、澳门和珠三角一体化发展问题，要发挥香港澳门的优势，同时解决香港澳门存在的问题；二是对标世界三大湾区，提高国际竞争力；成渝地区在西部是比较发达的，而且发展条件也比较好，我把它称为“不是沿海的沿海”，如何让成渝城市群融入世界格局、引领和带动西部，这就涉及到前面提到的西部大开发形成新格局。

另外两个区域重大战略是以流域为主体——长江经济带和黄河流域。长江是一条黄金水道，包括九省二市，面积是全国的20%，GDP是全国的40%，人口也占全国的40%，表面上看人口和GDP是均衡的，但存在结构问题，就是下游、中游、上游的差距较大。长江下游经济体量比较大，长江中游经济发展水平尤其是人均GDP就相对弱一点，长江上游与下游的差距更大，云南、贵州和成渝地区差距也比较大，所以，要促进长江经济带的高质量发展，再加上长江横贯东中西。如果长江中游、长江上游和长江下游的发展差距能够缩小，就有利于区域协调发展，而且，长江上游的发展潜力还是很大的。但黄河不同，它不是一条经济带，上游、中游因为水资源不足、生态脆弱，发展受限。不过，黄河有四个城市群——山东半岛城市群、中原城市群、关中城市群、兰西城市群，聚焦这四个城市群，黄河流域高质量发展就有了保障。另外，黄河“几字弯”有若干个都市圈，促进都市圈内部的合作与发展，就可以实现高质量发展。

值得注意的是，二十大报告里提到了雄安新区，是京津冀新的经济增长极，就像深圳之于大湾区、浦东之于长三角。当然，发展需要时间，现在雄安新区还处于建设时期。

澎湃新闻：如何理解主体功能区战略？它在区域发展中的作用是什么？

肖金成：主体功能区战略源于主体功能区规划，主体功能区规划源于国土规划，是解决空间合理布局的问题。我国从上世纪80年代开始研究和编制国土规划，“十一五”期间编制了主体功能区规划，目的是实现区域经济合理布局，根据资源环境的承载力确定产业布局和人口分布，优化国土空间发展格局。哪里适合发展就加快发展，哪里不适合发展就加强保护，这是一个新的理念，这就需要对全国960万平方公里陆地国土进行识别。这是一个宏大的工程。如一个市、一个县、一个乡镇，哪些地方适合开发、哪些地方不适合开发，是比较容易做到的，但把全国的规划搞得这么细，几乎是不可能的。因此要把主体功能区规划上升到主体功能区战略，由市、县、乡付诸实施，把主体功能区理念和原则贯彻下去。

澎湃新闻：二十大报告提出，推进以人为核心的新型城镇化，如何理解“以人为核心”？“以人为核心的新型城镇化”更侧重关注什么？旨在解决区域发展当中的哪些问题？

肖金成：实施新型城镇化战略，就是要解决人口合理分布问题和城镇化质量问题。其实，城镇化从来就是人的城镇化，不是土地的城镇化，我们过去对城镇化的认识是不准确的，现在强调以人为核心的城镇化，就是纠正过去的错误认识。原来在农村从事农业，现在在城市从事二、三产业，这就是城镇化的过程，由于工业化进程加快，城市提供了更多就业岗位，农业现代化的推进，不需要太多的劳动力，城市的引力和农村的推力，共同促进了城镇化水平的提高，主要解决人口的城乡分布不合理问题，同时有相当数量的农村劳动者跨省流动，到发达地区就业，解决区域人口分布不合理问题，有利于促进区域协调发展。

城镇化水平提高很快，存在什么问题？人从农村走出去了，能在城市留下来吗？在城市里生活得好不好？比如说现在有2亿多农民工，没有城市户籍，也没有享受与城市居民基本相同的公共服务，劳动报酬比较低，他们很可能要回到农村去，这会带来很多问题，一是造成城市的劳动力供给不足，进而带来劳动力成本的上升，对工业化形成很大影响；二是大量人口回到农村，能否找到合适的工作，能否得到在城市基本相同的收入。城镇化水平会不会不升反降？城镇化是现代化的必由之路，逆城镇化不是我们的目标。所以，城镇化也有高质量发展问题。很多人认为城镇化就是城市建设，在城市建设方面花了很多钱，却没有把农民工的问题解决好，这是一个很大的失误。把城市建得很漂亮，反而提高了城镇化的门槛，使很多农民工家属进不来，几千万“留守儿童”、“留守妇女”，还有“留守老人”。这个问题不解决，是对现代化最大的威胁，所以新型城镇化战略，既是区域战略，也是国家战略。

澎湃新闻：城市群、都市圈是区域一体化的平台，您曾经提到，区域经济差距体现为城市群内外的差距，城市群内外的差距有哪些具体表现？解决的办法有哪些？

肖金成：区域经济差距还体现为城市群内外的差距。这里需要明确的是，城市群是有标准的，不是随便画个圈就是城市群。城市群，是城市比较密集、产业比较密集、人口比较密集，是经济比较发达的地区。城市群不是规划出来的，而是历史形成的。为什么强调这个？是因为城市群和非城市群是有差别的，而且差别比较明显。据测算，城市群的面积占全国20%左右，GDP、人口则分别占全国的70%、50%左右，很清楚表明，城市群是我国经济发展的支柱。但也暴露一个问题，就是城市群外，全国80%的土地居住了不到一半的人口，只有不到30%的GDP。缩小城市群内外的差距，有利于促进区域协调发展。除了缩小“分子”的差距，可以做“分母”的文章，就是20%的人口进入城市群，那么，区域协调发展的成效就比较明显了，未来，城市群70%的GDP，也有70%的人口，城市群之外30%的GDP，只有30%的人口，实现GDP与人口基本匹配。另外，城市群也有溢出作用，就是辐射带动周边地区。二十大报告里提出构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。我的观点是以城市群为核心，规划经济区。城市群的辐射范围不断扩大，把整个经济区带动起来。国土空间体系一定不能相互割裂，要融合发展，要由内向外不断拓展，辐射带动周边地区，这也是优化国土空间发展格局的一个可行的途径。

说到都市圈，既有在城市群里面，也有在城市群之外。在城市群之外的都市圈，可以发挥核心城市对外的辐射带动作用，建设轨道上的都市圈，实现同城化。还有一大部分地区既在城市群之外，也在都市圈之外，就要发挥中心城市的作用，每个城市都有一定的辐射范围，城市规模越大，辐射范围也越大，要通过这些途径、方式，加上国家政策支持和财政转移支付等，就能实现全国整体的区域协调发展。

澎湃新闻：您之前提到，要关注边缘地区、省际交界地区，它们有哪些特征？这些边缘、交界地区有哪些新的发展路径？

肖金成：区域经济学有一个理论叫核心边缘理论，现在我国在这方面的问题比较突出，就是省会城市规模都比较大，形成了都市圈，省会城市周边地区经济都比较发达，小城市、小城镇发展也不错，但是离省会城市越远的地方，经济就越落后，所以省域边缘地区、省际交界地区，经济发展比较落后，如晋冀鲁豫交界区、苏鲁豫皖交界区、湘鄂渝黔交界区等，省际交界地区多是欠发达地区，有许多革命老区，这些地方如果没有一个新的机制，很难发展起来。当然发展落后有多种原因，一是自然地理的原因；二是行政分割的原因，这就是为什么要建立全国统一大市场，突破行政分割，建立合作机制；三是城乡分工问题，交界地区城市小，农村大，城乡不协调，农产品的价值很难实现。这就得让城市先发展起来，城市人口多了，规模大了，对农产品的消费就会增加，通过中心城市来带动区域发展。

需要注意的是，行政区是历史形成的，边界线犬牙交错，设立时并没有过多考虑经济发展。可以通过设立经济区，消除行政分割，经济区是相互联系、相互依托的，所以我们提出行政区和经济区双轮驱动，共同促进区域协调发展。

澎湃新闻：可以谈一谈您最近在研究的一些区域发展的问题吗？

肖金成：前面讲了很多观点，其实是有软肋的，比如人口流动，我们主张人口流动，主张减少欠发达地区的人口“分母”——一部分人到发达地区就业居住，但农村怎么办？欠发达地区怎么办？最大的问题和担忧就是边疆怎么办？这是空间经济学、区域经济学的一个软肋。现在有国家支持边疆地区发展，但我认为还不够，因为边界线很长、范围很大，通过转移支付能够让他们“有饭吃”，但很难让他们富裕起来。如何稳边富边、强边固边，我组织了几个专家进行研究，写了几篇关于加快沿边地区发展的报告，包括东北沿边、内蒙沿边、新疆沿边、西藏沿边、云南沿边、广西沿边，在沿边地区发展一定数量、一定规模的城市，吸引投资者，发展产业，集聚人口，提高沿边地区居民的生活水平，防止人口大量流失。

作者简介：肖金成，中国国土经济学会理事长，国家发改委国土地区研究所原所长，中国区域经济50人论坛成员。     

（来源:澎湃新闻.2023-01-26） 责任编缉：祁国燕