专访陈耀：稳经济、培育新增长极，县城建设将承担部分使命

从“百强县”“千亿县”到摆脱贫困不久的832个县，我国县域数量多、范围跨度广。县域经济是国民经济基本单元，也是区域经济的重要组成部分。

以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地，县域经济注定有乡村的基因和城镇的底色。

县域经济的提法并不新鲜，但站在当下，它有了新的发展机遇，该如何看待？县域经济发展没有标尺，该怎样分类指导？作为县域经济的领头羊，“千亿县”被赋予怎样的新期待？特色产业是否是县域经济发展一条很好的路径？县域是否会形成对产业的过度依赖？那些资源禀赋一般、产业基础薄弱的县域，未来又在哪里？

针对这些问题，近日，澎湃新闻记者专访了中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀。

当前，县域经济总体上比较薄弱，但从另一个角度看，县域经济蕴含发展的潜力。“我国1800多个县，除了百强县，绝大部分县的能量有相当一部分没有发挥出来，如果再有200个、300个县发展起来，整体县域经济的规模就会很大。”陈耀说。

澎湃新闻：您认为当前区域发展中最需要关注的问题是什么？

陈耀：区域发展，不同时期的问题不一样。我认为现在的重要问题是，按秦岭－淮河线划分，北方与南方发展的差距近几年在拉大。从经济总量上看，北方经济总量占全国的份额在不断减少，过去北方、南方大体上分占40%、60%，现在北方约占35%，南方已经占到65%，这是在“十三五”期间就有的5个点的变化，一增一减；从增长速度上看，全国经济增速靠后的省份基本上都在东北、华北和西北部分地方。

为什么关注南北差距问题？这是从国家战略和政策的角度出发，哪些地区长期经济增长缓慢，哪些地区属于“问题区域”，区域政策、国家政策就要解决发展困难的地方，扶持弱势地区。

区域发展的差异在各方面都有体现，比如在县域经济上，中国县域经济比较发达地方主要是沿海地区，近70%的百强县都是在东部发达地区，如江苏、浙江、山东的县域。

澎湃新闻：县域经济是区域经济的重要组成部分，您如何看待当下县域经济发展的新机遇？

陈耀：县域量大面广，总体数量多，单个体量小，呈散落分布，是连接城市和乡村的纽带，县域是我国行政区划的一个基本单元，而县域的中心——县城，则是我国城镇体系中的最小单元。县域经济具有基础性地位，涉及“三农”（农村、农业、农民），主要跟“农”字打交道，县域经济总体上比较薄弱，经济体量、发展动能都相对弱一些，同时，县域相对来说又是资本人才等要素资源不太青睐的地方。从另一个角度讲，县域经济蕴含发展潜力，我国1800多个县，除了百强县，绝大部分县的能量有相当一部分没有发挥出来，如果再有200个、300个县发展起来，整体县域经济的规模就会很大。

当前，中央从顶层设计上重视县域经济，“壮大县域经济”的提法在党的十六大首次提出，经过多年发展，现在的县域经济发展面临新的机遇。

第一，现在县域经济和当时起点不同，832个国家级贫困县全部摘帽，进入全面实施乡村振兴战略的新发展阶段。由于乡村大都包含在县里，乡村振兴是县域经济发展的重头戏，在新征程新起点上，县域经济发展的目标之一，是让乡村繁荣起来，让农民富起来。需要注意的是，乡村振兴又与县城发展密切联系，县城的发展可以带动乡村振兴，往往县城发达的地方，县域里的乡村也是很繁荣的，城乡差距也小一些，这是工业反哺农业、城市支援乡村的必然结果。

第二，从城镇化的角度看，建设好县城也是推动新型城镇化的需要。县城总体上在县域经济里起到龙头拉动作用，是县域人口和产业相对集聚的地方，除了农业，县城主要发展二、三产业，当前以县城为代表的中小城市发展不足，各类设施建设欠账较多，基本公共服务水平较低，吸纳人口的规模和能力较小，今年5月发布的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，释放了重要信号，即以县城为载体的新型城镇化，会成为国家新型城镇化一个新的着力点，从而吸引各类要素，包括资本、劳动力、人才向县城涌入，把县城的载体作用和发展潜能充分利用起来、挖掘出来。需要注意的是，这里的县城不仅是县域行政中心，也包含县域里一些特大镇，这些地方要推动城镇化建设，承载和集聚更多的人口和产业，这也是目前县域经济发展的重要方向之一。

第三，从经济增长引擎角度看，当前我国经济增长下行压力加大，要稳住经济基本盘，培育新增长极，那么县城的建设无疑将承担一部分使命，将拉动投资、拉动消费，扩大内需。虽然可能每一个县的体量不大，但是县城的数量很大、分布很广，汇聚起来对国家整体经济增长也会起到很大的拉动作用。

澎湃新闻：我国县域数量众多，在发展县域经济时需要注意什么？

陈耀：县域经济发展，首先要区分类型。我国县域千差万别，要分不同类型指导，这是政策制定者要考量的基本因素。总体上看，有几种类型比较重要，需要有针对性的指定发展政策。

一类是县域区位条件比较好，地处大都市周边、都市圈或城市群内部，它们接受大城市辐射带动比较强，比如一些百强县，针对这种类型的县域，从政府角度讲，不需要过多地干预，可以按照市场化去发展，政府主要通过编制合理规划，引导社会资本建设，不需要政府投入很大的财力物力，但是这样的县比例并不是很多。

另一类县域数量比较多，区位条件不太好，大部分地处偏远，接受大城市辐射带动较弱。其中又分为几种，一种是粮食大县，主要功能是保障国家粮食安全，其中很多县受到国家重点支持，在发展中要严格避免耕地的非农化、非粮化；一种是生态功能县，主要任务是保护好生态，国家对这些县每年都有一些财政支持，当然力度还可以加大，因为它们在保护生态上付出了一些代价，有一些生态区，不允许搞建设，比如在国家公园、国家自然保护区，这些地方的县域经济发展受到很大限制，主要靠政府财力支持，适当发展一些对环境友好的特色产业；还有一种是边境县、口岸县，这是最偏远的，它们的功能主要是维护边疆安全、国防安全，这些县域的发展相对比较困难，更多是靠政府的力量去扶持，甚至要通过横向转移支付来帮助。

此外，还有一类县域需要考虑，就是长期人口流失严重、人口规模不断递减的县域，可以考虑适当地进行撤并。

发展县域经济除了分类指导外，还需要规避发展的盲目性。搞大拆大建、不注意保护历史文化、一味向着大城市的体量去拓宽，甚至大量举债搞建设，造成债务风险。这些不仅不符合集约化、紧凑化的城镇发展方针，也破坏的历史文脉，让县域发展陷入困境。

县域的发展特别是县城的建设，还要注意避免“千城一律”、“千城一面”，要注意突出特色，像云南一些民族地区的县城建设的非常有特色，建筑风貌上体现民族文化风格，设计理念注重环保。

澎湃新闻：作为县域经济的领头羊，全国“千亿县”数量已增加至43个，它们具有哪些共同特点？在新的发展阶段被赋予怎样的期待？

陈耀：“千亿县”的共同特点，一是产业发展比较好，很多“千亿县”主要靠二、三产业发展，二、三产业占比达到70%以上，它们在产业结构上不断转型升级，像百强县排在前几位的，现在的产业早已不是传统的“低小散”污染产业，它们的产业层级都已经比较高，科技型新兴产业也不少；二是这些“千亿县”大多数在大城市周边，具有明显的区位优势，容易截留一些来自大城市外溢的产业和投资项目。

新的发展阶段，对“千亿县”的主要期待是引领县域经济高质量发展。这里有两个大的转型，一是绿色转型，尤其是很多工业强县，一定要走绿色发展道路，在达标排放、节能减排等方面要走在前面，尽可能把一些污染严重的产业逐步退出去，要配套建设好环保设施；二是数字化转型，跟上新一轮工业革命和产业技术变革的大趋势，在数字经济、智能化、网络化上走在前面，为传统产业数字赋能，同时推进数字产业化，发展一些新经济业态、新经济模式、新的场景应用，多做一些探索，使经济结构、产业发展能够符合未来发展的大趋势。

澎湃新闻：拥有自己的特色产业，是否是县域经济发展一条很好的路径？但又是否会形成对个别产业的过度依赖？如何“未雨绸缪”？

陈耀：对县域一级的产业发展，国家鼓励形成各具特色的优势产业，如“一村一品，一镇一业”。一个县主导产业不要搞太多，集中有几个特色产业，要更专业化，形成专业化特色产业集群，因为县域本身可供发展的空间不大，不要求门类齐全、自成体系，要求专，聚焦特色产业，做大做强。

至于县域对某类产业形成依赖，我觉得会有这样的问题，比如县域集中发展某些产业，一旦市场发生变化，会导致全县发展的一些困难，特别是县财政和就业的压力。如何未雨绸缪？根据县域的规模大小，按照主导产业产品的全生命周期和市场变化，可以适时培育发展一些接续替代产业，特别是资源依赖型产业，都会面临资源枯竭后的问题，所以要提前谋划，避免“矿竭城衰”。

但除了资源型产业以外的其他特色产业，倒不用过分担心县域对产业的依赖问题，而更应该聚焦产业够不够“特色”，要靠不断的技术创新支撑产业发展，把“特色”做足做强，不仅“人无我有”，更要“人有我优”“人有我强”。没有衰落的产业，只有衰落的技术，不断地技术创新、产品创新、工艺创新，才能保持特色产业之树常青，才能使县域经济保持不竭的动力和活力。

澎湃新闻：谈了很多经济基础比较强的县域，对于一些资源禀赋一般、产业基础薄弱的县域，它们的未来又在哪里？该如何找到自发展路径？

陈耀：缺资源、产业基础薄弱、甚至区位比较偏远的县域，在发展上确实困难一些，但是现在也有很多这种成功案例，偏僻地方一样吸引到投资，吸引到人才。

首先，要找准定位，数字经济时代，新一代信息技术让区位的重要程度相对以前有所下降，加上交通基础设施的改善，偏远地方如果早早确定好方向，明确思路，依然能够发展好，建议可以通过调研，找相关专家，对县域发展进行中长期谋划。每个县域都可以找到切入点，找到自己的独特优势，没有独特优势，还有比较优势。

其次，县域发展应该在两个方面着力，一是建好营商环境，包括硬的基础设施和软的公共服务，补齐短板，把优势发挥出来，“筑巢引凤”；二是大力招商引资，其实有很多路径，有一些是技巧性的，比如县域可以通过一些渠道，包括从县域走出去的、过去到访过的一些能人、名人、有资源的企业家，发展一些“无中生有”的产业，现在有一些县域虽然资源禀赋不好，但引入一些数据中心，都是可以的，关键在找到一个带动效应、关联效应强的产业，成为突破口。

澎湃新闻：县域在吸引人才方面具有一定的劣势，在各地都在进行“抢人大战”之际，县域如何打好差异化竞争？

陈耀：缺人的问题，是县一级最大的困扰。县域在吸引人才方面，总体肯定不如城市，但是在县域之间的比较，还是可以找到一些优势。

县域吸引人才要靠产业特色和公共服务品质。建议瞄准回乡的青年做一些重点招引，多提供一些就业机会，鼓励回乡创业的人才担当重任，使其能够看到成长提升的前景，同时，住房、教育、医疗配套要跟上，比如在住房条件上，可以建一些青年公寓、人才公寓，公租房和廉租房，让回乡人的基本生活条件有保障。

随着就业竞争日趋激烈，将来会有更多青年人涌入小县城，县域慢慢也会成新的就业热点地区，每一个县域要尽可能提供合适的条件，在“抢人”中找到自身路径。

作者简介：陈耀，中国社会科学院工业经济研究所研究员，中国区域经济学会副会长兼秘书长，中国区域经济50人论坛成员。     

（来源:澎湃新闻 滕晗 2023-01-02） 责任编缉：祁国燕