研究院副院长靳相木教授在《中国自然资源报》发表文章：“以系统观念推进全域土地综合整治”

原文全文如下：

习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的有机组成部分。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，在新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略中坚持人与自然和谐共生是其中一条基本方略，在新发展理念中绿色是其中一大理念，在三大攻坚战中污染防治是其中一大攻坚战，我们党对生态文明建设规律在实践和认识上不断深化。习近平总书记在党的“二十大”报告中指出，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，是人与自然和谐共生的现代化。

坚持山水林田湖草沙进行一体化保护和系统治理，是习近平生态文明思想的重要内容。相对于城镇化地区，乡村地区是山水林田湖草沙生态系统的主要空间载体，是生态文明建设的主战场。中国特色社会主义进入新时代，我国乡村地区人地关系发生了深刻的历史性变化。乡村地区的常住人口从1982年第三次人口普查的8.0亿人，减少到2020年第七次人口普查的5.1亿人，绝对数减少了2.9亿人；与此同时，我国乡村建设用地不降反增，村庄用地从2009年第二次全国土地调查的2.8亿亩，增加到2019年第三次全国国土调查的3.3亿亩，十年间村庄用地增加了0.5亿亩。乡村建设用地无序增长，量大、分散、低效、闲置，对城乡“人—自然—社会”复合生态系统平衡构成重大难题和挑战。

今后十年，乡村人口还将持续减少。开展乡村全域土地综合整治，推动乡村建设空间精明收缩，“给自然生态留下休养生息的时间和空间，形成节约资源和保护生态的乡村空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”，是贯彻落实习近平生态文明思想，推动生态文明建设主战场攻坚克难，促进农业农村优先发展、农民农村共同富裕的重大举措和平台。

早在2003年，时任浙江省委书记的习近平同志亲自调研、亲自部署、亲自推动，启动实施“千村示范、万村整治”工程，以改善浙江农村的生产、生活、生态“三生”环境为重点，全面改造村容村貌，着力提升农民生活质量，被当地农民群众誉为“继实行家庭联产承包责任制后，党和政府为农民办的最受欢迎、最为受益的一件实事”。在总结15年推动“千村示范、万村整治”工程经验的基础上，浙江省于2018年8月提出实施全域土地综合整治与生态修复工程的三年行动计划。2019年12月，自然资源部发布《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，在全国范围组织开展全域土地综合整治试点工作。

按照生态文明建设的内在规律，相较于高标准农田建设、耕地质量提升、旱地改水田、垦造耕地、农村建设用地复垦等单体土地整治项目，全域土地综合整治有其自身的规定性：

一是整治要素的全域性，即以相对完整的自然地理单元为基础，结合行政区域划分，整体推进全域农用地整理、建设用地整理和山水林田湖草沙一体化保护与系统治理修复，对农业空间、生态空间和建设空间进行布局调整和优化。

二是整治项目的整体性，即尊重山水生态的原真性和完整性，将整治单元内不同类型的土地整治项目整合为一体、统筹实施。全域土地综合整治中的子项目不再是孤立的土地整治项目，各子项目在方案设计及实施上具有关联性、协同性和耦合性。

三是整治动力的经济性，即全域土地综合整治的相关参与方在经济上是划算的。贯彻习近平总书记“绿水青山就是金山银山”、“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”理念，以农村建设用地复垦指标的有偿调剂使用作为生态保护补偿制度建设的关键抓手，以市场机制引入社会资本，让农民从生态产品价值实现中获益；通过乡村建设空间布局优化，直接提升农民的宅基地和住房的资产价值。

四是整治目标的全面性，即全域土地综合整治以“人—自然—社会”复合生态系统的功能提升为总体目标，直面乡村空间布局无序化、生态系统退化等突出问题，着力推动乡村建设空间精明收缩，改善农村人居环境，促进耕地和永久基本农田保护，助力城乡融合发展、乡村全面振兴和农民农村共同富裕。

五是整治主体的自治性，即全域土地综合整治以农民为主体，涉及农民住房拆除安置的必须坚持农民个体自愿原则。不能以村民会议中多数人同意为由拆除不同意的少数农民个人住房，地方政府也不得以任何名义和方式强制或变相强制农民退出宅基地。

“农民主体”和“政府主导”在全域土地综合整治中是对立统一的，全域土地综合整治无法由市场机制自行启动，有为政府的积极介入和主导对全域土地综合整治不可或缺。目前，自然资源部已经出台了整治区域内永久基本农田调整、节余的建设用地指标可在省域范围内流转等支持政策，全域土地综合整治的顶层政策设计已经基本成熟。但在基层实施路径和具体操作上，急需以系统观念，通过政策集成创新，打通全域土地综合整治“最后一里地”。

一是研究制定全域土地综合整治子项目的立项、验收及监管规则。习近平总书记指出：“要提升生态系统质量和稳定性，坚持系统观念，从生态系统整体性出发，推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，更加注重综合治理、系统治理、源头治理”。在当前各地基层的具体操作中，全域整治工程的子项目和单体的同类土地整治项目，二者在立项、验收和监管上仍按同样的流程和标准执行，导致子项目各自为战，事实上掏空了全域土地综合整治的全域性、整体性原则，全域土地综合整治演变成一个将不同子项目装在一起的筐。按照全域整治工程子项目与独立的同类整治项目分开的原则，尽快制定实施全域整治工程子项目的立项、验收及监管规则，是当务之急。

二是探索完善城乡建设用地增减挂钩政策。闲置、零散和低效农村建设用地复垦指标的挂钩置换使用，是引导社会资本参与全域土地综合整治的重要媒介，是全域土地综合整治的经济动力引擎，是推进城乡融合发展的重要抓手。应当围绕农村现状建设用地认定、立项审批、验收、复垦指标核定、挂钩使用等环节，完善城乡建设用地增减挂钩政策。对全域整治工程涉及农民安置房建设的增减挂钩实施方案的审批，可不实行“先复垦、后挂钩”，按拆旧区建新区整体审批的方式组件报批，其报批时应当允许可暂不落实“占优补优”“占水田补水田”，拆旧区和建新区相差的水田和产能，由全域整治工程其他子项目验收后产出的水田和产能指标予以弥补。

三是探索实行宅基地农户资格权有偿跨村落地办法。按现行《土地管理法》的“一户一宅、无偿无期”政策，宅基地农户资格权通常被认为是集体成员以户为单位向本集体经济组织申请宅基地建房的权利。全域土地综合整治中农民住房跨村安置，经常会因宅基地资格权跨村落地难题而搁置。全域土地综合整治与宅基地“三权分置”改革应当叠加推动，探索实行宅基地农户资格权有偿跨村落地政策。