耿瑞霞 胡鞍钢 周绍杰 | 我国经济发展南北差距：基本判断、主要原因与政策建议

地区发展不平衡始终是中国经济发展区域格局的基本特征、典型现象。自“十五”计划以来，我国逐渐把区域发展作为国家发展的重要战略。2000—2012年，我国区域发展的总体思路是地区平衡发展，先后提出西部大开发战略、东北振兴战略和中部崛起战略。这些区域发展战略有效地遏制了20世纪90年代开始出现的地区发展差距拉大趋势，西部大开发战略和中部崛起战略均实现了战略初衷。同时，我们也看到东北振兴战略的实施仍旧没有从整体上彻底改变东北地区发展相对滞后的格局。虽然东北地区经济已经呈现止跌回升的态势，但要实现中央提出的全面振兴和全方位振兴的目标依然任重道远。[1]2008年，随着国际金融危机的爆发以及之后中国经济发展进入新常态，我国区域经济发展分化态势明显，最突出的现象就是北方地区和南方地区经济发展差距（简称南北差距）拉大，[2]引起各方关注。学者们提出了不同指标来测度判定南北差距。杨多贵采用南北总量GDP作为判断的基础指标。[3]戴德颐把名义GDP总量和一般预算收入经过一定处理作为判定南北差距的主要指标。[4]张红梅等认为采用名义人均GDP来判定更为合理。[5]而周晓波等和魏后凯等则更为关注增速，在做基础判断时，前者采用GDP增速，后者主张使用人均GDP增速。[6][7]盛来运等则融合多维度指标，采用GDP增速和人均GDP增速判定南北差距。[8]

通过不同判断标准，学者们提出了不同的南北差距出现节点。郑艳婷等从制造业新增企业数量差异的角度来探究区域经济发展差异，认为2008年是南北差距显现的节点，2008年后北方制造业活力下降明显，南方积极发挥市场作用，更加注重创新，使得南方制造业活力逐步扩大与北方的差距。[9]魏后凯认为2013年以来，受周期性、结构性和体制性因素的综合作用，东北地区经济曾陷入新的困境以及西北地区世纪经济增速相对较慢是南北问题的核心。[10]杨明洪和巨栋等测算得出GDP年度增长率上的“南北差距”在2009—2012年逐步演化形成，并于2013年后正式确立。[11]安森虎等基于变异系数和泰尔指数对南北经济差距的演化过程进行量化分析得出，南北差距与我国经济增长进入新常态同步，2013年之后，南北经济差距加速扩大。[12]邓忠奇等认为经济刺激计划对北方经济作用更大，将本该在2008年就出现的问题推迟到了2013年。[13]

对于我国南北差距形成的原因亦是百家争鸣，吴殿廷通过分析南北各省统计资料指出经济发展的南快北慢现象，并认为南快北慢的原因是政策倾斜，出口能力和投资（尤其是外商直接投资 ）强度、工业结构的差别。[14]年猛认为产业结构以重工业为主和所有制结构不合理是北方经济发展滞后的原因。[15]李善同等指出全国投资趋势性大幅减速是北方经济快速下滑的主要原因，基于全球价值链分工的视角分析，提出北方地区经济高度依赖投资拉动的重化工业，缺乏韧性。[16]杨明洪和黄平基于产业结构变迁的视角，指出新旧动能转换中产业结构变迁差异是造成南北差距扩大的重要因素之一。[17]董雪兵等分析了中国区域经济差异的时空演进特征，认为改革开放40年，我国经济总体上呈现绝对β收敛，但南北方制度差异影响各种创新要素的流动（人才、企业等），从而扩大南北方区域创新能力的差异，最终造成南北区域经济表现差异和南北差距扩大。[18]杨明洪和巨栋等从新旧动能转换的视角分析得出“南北差距”存在的主要原因是南方地区在政策环境、生态环境、产业载体和科技载体等方面的显著优势。[19]

总之，21世纪的前二十年，中国经济出现了南北走势分化、差距扩大的新挑战，成为“十四五”时期以及到2035年区域发展战略的重中之重。在新发展阶段，遏制乃至缩小南北差距对落实高质量发展具有重要意义。本文将通过考察南北方以及各区域经济占比演变、人均GDP变化和人口分布变化，对南北差距这一现象给出基本判断，分析南北差距的重点和弥合差距的难点，探究差距主要原因并给出政策建议。

在南方和北方的定义方面，现有研究略有差别，主要体现在山东和河南的区域归属上。许宪春把山东和河南定义为北方，李善同把这两个省份定义为南方。本研究把山东和河南定义为北方省份，主要是依据各省省会城市的维度位置[ 从纬度看，南京、合肥、成都和拉萨四个省会城市基本上在维度上比较接近，基本上分布于北纬29.6—32.0度。而济南（北纬36.7度）和郑州（北纬34.8度）的纬度均明显高于上述四个省会城市。陕西是公认的北方省份，但是其省会西安市的维度是北纬34.3度，均低于济南和郑州。具体而言，本研究南北方划分如下。北方(15省区)：北京、天津、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南、陕西、甘肃、青海、内蒙古、宁夏、新疆。南方(16省区)：上海、重庆、江苏、浙江、安徽、福建、江西、湖北、湖南、广东、海南、四川、贵州、云南、广西、西藏。]。许宪春等采用平衡发展指数衡量各地区平衡发展，发现2011年以来南北总体平衡发展水平显著提高，但南北平衡发展差距不断扩大[20]。根据本研究对南北方的定义，我们给出以下关于南北方人口与经济的统计分析，将其分为两个不同阶段：2000—2008年、2008—2020年，给出关于南北经济发展差距的基本判断。

首先，南北经济发展差距始于2008年，之后两区域差距逐步扩大，近几年仍有拉大趋势。根据国家统计局数据计算，2000—2008年期间，北方地区GDP占全国比重稳定在40—41%之间，2008年之后北方地区GDP占全国比重从2008年的占比40.6%下降到2020年的35.2%，下降5.4个百分点。从人均GDP（当年价格）的南北方比较来看，2000—2008年，南北方人均GDP几乎持平（2000年北方人均GDP为南方人均GDP的98%），但是在2008年之后，北方人均GDP比南方人均GDP呈现明显下降趋势，2020年北方人均GDP仅相当于南方地区人均GDP的87%。中国各地区自然地理条件、资源禀赋条件、人口条件差异甚大是基本国情，各地发展不平衡是基本特征，不平衡是绝对且合理正常的。但是，2008年以来持续拉大的南北经济差距，是在我国区域协调发展战略实施一段时间后出现的新态势，是在基本平衡的局面下逐步走向差异分化，需要认真对待南北差距这一现象命题。

其次，南北差距突出地体现为东北地区（黑吉辽）和华北地区（京津冀晋蒙）占全国GDP总量比重相对下降。考察2000—2008年和2008—2020年两个时期各区域GDP占比变化。2000—2008年，北方地区的GDP占比下降0.42个百分点，下降来源于东北三省GDP占比下降1.92个百分点，该时期北方地区的其他区域GDP占比实际上是提升的（华北地区上升0.82个百分点、陕甘宁青新组成的西北地区上升0.26个百分点）。2008-2020年，各区域发展格局加速分化，该时段内北方地区GDP占比下降5.39个百分点，其中东北三省GDP占比在此下降了2.48个百分点，华北地区下降了1.96个百分点，山东下降了1.24个百分点，西北五省GDP占比在2008—2020年期间上升0.39个百分点。综合两个时期各区域的GDP占比的变化可以发现，东北地区GDP占比一直处于下降态势，由2000年的9.45%下降到2020年的5.05%，下降4.4个百分点，相对下降46.6%，降幅较快，是北方GDP占比下降的最主要原因。同时华北五省市在2008年后经济增长速度相对较慢，是北方地区GDP占比下降的次要原因。西北五省GDP占比持续增加，表明西部大开发战略达到了缩小西部地区与其他地区发展差距的预期目标，扩展了我国战略发展新空间。通过以上分区拆解可知南北发展差距扩大主要来源于东北和华北地区。

第三，考察各地区人均GDP，随着西部地区的发展追赶，东北地区已经低于西部地区，甚至还低于西北五省。以同时期东部地区人均GDP作为基准（100%），考察各区域人均GDP相对于同时期东部人均GDP的比值（%）。2000年西部地区人均GDP为东部地区的41.3%，中部地区人均GDP是东部地区的46.2%。到2008年，西部地区人均GDP基本比价追赶到44.7%，而中部地区人均GDP基准比价上升到50.8%。2008—2020年，中西部两区域人均GDP相对东部的比价又分别提升了15%，这一地区发展趋同趋势，表明实施西部大开发和中部崛起战略都取得了重大进展。遗憾的是东北地区相对于东部地区则持续衰落，相对于东部地区的人均GDP基准比价，从2000年的73.8%持续衰落到2020年55.6%。就人均GDP而言，目前东北三省已经落后于西北五省，是南北差距的最突出性问题。实际上，无论是从自然地理条件还是从工业化及基础设施、人力资本等，东北都明显优于西北，但是却成为近20年内发展最为滞后的地区，成为全国经济发展“低洼地”，推动东北全面振兴势在必行。

第四，随着各地区经济发展的分化，人口在不同地区的分布也在发生变化。根据第五次、第七次人口普查数据，2000—2020年，北方地区人口占比下降1.39个百分点，拆分到各区域，东北地区人口占比从2000年的8.42%减少到2020年的6.98%，下降1.44个百分点，同期中部地区下降1.93个百分点，西部地区下降0.95个百分点，东部地区累计上升4.47个百分点。尽管中西部地区持续追赶发展，但是人口比重仍旧持续下降，人口仍旧向收入较高的东部地区特别是东南沿海地区流动。考察2000—2020年各区域绝对人口数量的变化，2000年东北地区总人口10655万，2008年为10874万，2020年为9825万，全国总人口同期分别为129533万、132802万、141212万。2008—2020年全国总人口增加了8410万，而东北三省人口数量却减少1049万人，其中辽吉黑三省分别减少60万人、335万人、654万人，2008—2020年是东北地区人口锐减的关键时期，黑龙江是东北地区人口流出的重点区域。显然，经济发展速度相对落后已经导致东北地区成为人口净流出地，成为全国区域协调发展的突出短板。此外，东北三省也是人口老龄化较为严重的地区。根据第七次人口普查数据，全国60岁及以上人口的比率为18.70%，以此为标准的老龄化程度，东北三省位居全国老龄化程度前四位，其中辽宁位居第一位（25.72%），黑龙江位居第二位（23.22%），吉林位居第四位（23.06%）。

根据以上分析，针对南北差距有如下判断。首先，南北差距始于2008年之后，目前南北差距虽然仍小于东西差距，但是仍有不断扩大的趋势，而东西差距则持续呈现下降趋势。更进一步讲，未来缩小南北差距可能比缩小东西差距面临更高的复杂性。其次，并非所有的北方地区省份均处于相对下降状态，北方地区的相对衰落主要体现在东北地区和华北地区，在国家发展战略的支持下，东西部差距在不断缩小，西北地区总体上处于相对追赶状态。第三，东北地区是造成南北差距的重点地区，东北地区对南北经济差距拉大以及北方人口比例下降起到了主要作用，东北地区经济发展相对落后与人口显著流失已经形成恶性循环，东北地区成为解决南北差距的难点地区。

一个地区的经济发展活力和发展状况取决于多种因素的相互影响。从投入产出生产过程角度来说影响经济发展的因素主要有要素投入、要素生产效率以及全要素生产率（TFP）。要素投入是影响经济增长的直接因素，而要素生产率主要受制于资源配置和经济生产结构，全要素生产率一般认为受技术进步和其他生产软环境影响。国际经济形势、宏观政策这类外部冲击也会影响经济发展。事实上，宏观政策短期可以影响要素投入，长期影响要素生产率和全要素生产率，进而影响经济增长。国际经济形势会影响生产要素供给和最终产品需求，对经济发展带来影响。外部冲击对经济增长的影响也可以看作是对投入产出生产过程的影响。因此我们尝试分析南北方投资率（代表要素投入）、资本效率（代表要素生产率）、重化工业依赖（代表经济结构）、创新资源和创新效率（代表技术进步）、软环境的异同来分析南北差距的扩大。

（一）投资率差异

考察投资和中国整体以及南北方区域经济增长的关系可以洞察南北差异扩大的些许成因。考察中国经济增长速度和资本形成率（即投资率），2000—2008年，中国的资本形成率由33.7%波动上升至2008年的42.4%，该时期中国经济增长速度也呈增长趋势，由2000年的8.6%波动上升，最高至2007年的14.2%，受国际金融危机影响，2008年经济增速虽有回落但依然保持在9.7%。受经济计划影响，投资率屡创新高，2012年均达到历史最高水平，可以说该时期，我国经济的持续增长源于投资。[21]随着中国经济增长进入新常态，经济结构开始加速转型，创新驱动成为这一时期经济增长的显著特征。但是因为巨大的惯性，经济增长仍旧体现出明显的投资依赖，高投资率对于维持这一时期的中高经济增长速度发挥重要支撑作用。

分南北区域来看，显然重工业和资源型产业占比较高的北方对投资的依赖度更高。考察南北投资率的变化，2001—2013年，北方投资率明显高于南方投资率，且北方投资率增速也显著高于南方投资率，两地投资率差异在2001—2013年呈现扩大趋势。北方投资率从2001年的44.5%增长到2013年的76.9%，南方投资率从2001年的40.7%波动增长到2013年的51.3%。北方和南方投资率差距从2001年的3.8个百分点增加到2013年的25.7个百分点。在此时期，北方较高的投资率和较快的投资增长率，维持北方经济能够紧跟南方经济增速，使南北差距维持在较小范围。但2013年之后，我国经济结构调整加速，高强度投资难以为继，投资强度减弱，北方投资率开始逐年下滑，2017年下滑至63.8%，而南方投资率因为基数较低，变化幅度也较小，依然能够保持在50%左右。这一减一稳之间，便影响了南北方经济增长速度。

总体来看，在2008年之前，全国经济发展更多依赖于投资，此时北方区域更高的投资率尚能维持和南方之间的原有差距。2008年之后，因为国际金融危机的影响，持续性的高强度投资难以为继，对投资依赖度较高的北方，难以通过提高投资保持较高的经济发展水平。与此同时，对投资依赖度相对较低的南方部分省份，经济结构调整难度相对较低，产能落后、产能过剩等问题相对于北方地区相对较轻。南方地区不受高度依赖投资发展模式禁锢，危中寻机，在金融危机中能够更加灵活的转变经济发展方式，大力推进创新驱动发展战略，激发经济增长活力和动能，实现了经济发展模式的高质量转变，拉大了相对于北方的差距。

（二）资本效率差异

北方地区的资本效率在一定程度低于南方地区，2008年以后北方地区的资本效率更加明显地低于南方地区。我们利用投资产出增长比率来衡量投资驱动型增长模式[ 投资产出增长比率是增加1单位GDP所对应的投资量，即投资/GDP增加量，该比率也等于投资率与增长率的比值。]。投资产出增长比率在一定程度上也反映了资本的效率，表现为增加1单位GDP所需要的投资数，需要的投资越多，则资本效率越低。根据国家统计局网站数据，2008年以前，南方地区和北方地区的投资产出增长比率相对平稳，且北方高于南方，表明北方地区的资本效率相对较低（北方处在4.77—5.26，南方处于3.44—4.45）。而2008年以后南方和北方地区的投资产出增长比率均提升，2011年北方投资产出增长比率升至6.79，2013年升至9.38，2015年升至13.87，同期南方投资产出增长比率分别为4.73、5.76、6.54。北方地区相对于南方地区的提升幅度更高，意味着北方的资本效率相对于南方的资本效率进一步下降。2008年后南北方资本效率的显著差异是南北差距形成的根源之一。虽然2008年开始北方的资本效率即大幅下降，但是在2013年之前，受经济刺激政策影响，北方投资率还在持续增长，投资率增长一定幅度抵消了资本效率下降带来的影响，但是2013年后投资率和资本效率双降，二者叠加加大了南北差异。

（三）重化工业依赖差异

北方地区更加依赖投资驱动型经济增长模式以及资本效率相对较低，在很大程度上是因为北方地区在经济结构上更加依赖重化工业。东北和华北地区集中了大量钢铁、煤炭等重工业，近年来这些产业产能过剩严重，成为拖累区域经济增长的主要行业。[22]重化工业的密集一方面使得北方地区工业部门更加依赖资本密集型项目，产业增加值率高度依赖资源类商品的价格和外部需求。另一方面也导致北方地区产业结构相对单一，产业链相对较短，应对外部冲击的韧性较差。在2013年后投资力度减弱以及供给侧结构性改革加速推进，重化工业投资项目投资下降，直接导致经济增长速度下降。更为严重的是北方地区产业结构固化，投资失去动力，将形成投资下降和经济增长双下降的循环，从而导致经济增长落入低增速区间。需要特别指出的是，随着“双碳”目标的提出，未来北方的重化工业发展将面临更大的挑战，如果不能有效应对，这将成为持续抑制北方经济增长的重要因素。

事实上，2008年以后，北方的工业化模式已经使得北方地区的工业部门竞争力逐步下降。2008年之前，北方地区工业增加值占全国的比重相对稳定，维持在40%—42%之间，而2008年以后从41.1%下降到2019年的33.6%，下降了7.5个百分点。从未来趋势看，北方地区工业增加值比重下降趋势还没有停止。这也意味着，如果北方地区不能有效转向高质量发展条件下的新型工业化，部分地区传统高耗能行业可能将被市场淘汰出局，出现过早“去工业化”的风险，并导致北方地区的服务业发展失去工业部门的需求支撑，从而进一步恶化北方地区的经济整体发展。这也提醒我们，必须着眼于转换北方经济增长模式才可以遏制南北差距拉大的趋势。

（四）创新资源与创新绩效差异

北方地区的创新资源和创新绩效大大低于南方地区。据《中国高技术产业统计年鉴2020》显示，规模以上高技术产业企业科技活动主要指标南北方区域差异明显，其中有R&D活动（研究与试验发展活动）的企业数北方地区为3944个，南方地区为19691；R&D活动人员折合全时当量（人年）北方地区为175768.3人年，南方地区为814546人年；R&D内部经费支出北方地区为844亿元，南方地区为3805亿；拥有专利数北方地区为89374件，南方地区为481576件；新产品开发项目数北方地区为37547项，南方地区为146940项；新产品销售收入北方地区为11397.4亿元，南方地区为57151.7亿元。通过以上数据对比可以发现南北方创新资源的投入和创新绩效的产出差异显著大于南北方经济、人口比例差异，一定程度体现出北方地区的经济发展缺乏创新资源支撑。

（五）软环境差异

北方地区在经济发展的软环境与南方地区存在明显差距。经济发展软环境主要包括体制机制、营商环境、资本市场效率等方面，这些因素既是影响一个地区经济发展模式的因素，也决定了一个地区的经济活力，而一个地区的经济发展模式和经济活力也往往对上述因素产生影响。因此，北方地区如果不能有效提升经济发展软环境，经济发展模式转型也难以实现，甚至陷入“经济发展模式转型陷阱”。事实上，这种危险在部分北方地区已经存在。

总之，因为各种因素叠加出现的南北走势分化、差距扩大，已经成为区域协调发展的新挑战。虽然南北发展速度不一是客观形势，但是差距愈发拉大超过合理区间势必会使得空间功能失衡，甚至会引发系列社会问题。未来，遏制乃至缩小南北差距特别是推动东北地区全面振兴迎头赶上，对落实高质量发展、实现区域协调发展具有重要意义。

根据以上南北地区经济发展差距分析，为切实有效推进区域协调发展战略，形成东中西良性互动、南北相互促进的全国新发展格局，我们提出以下政策建议。

第一，“十四五”时期，在落实区域协调发展战略的过程中，应当把遏制南北差距拉大作为我国区域协调发展的重点。20世纪90年代以后，随着市场化进程的推进，西部地区与东部和中部发展差距逐步拉大，实施西部大开发作为一项重大的战略任务被提出。在经历了近十年的西部地区与东中部地区经济发展差距拉大之后，党中央果断把缩小西部地区与中东部地区的发展差距列为国家战略。2008年至今，南北差距扩大已经持续十多年，且北方部分区域特别是东北地区的经济发展水平已经严重落后于南方地区，差距较之东西差距还要严重。因此是时候在区域发展政策方面重视南北差距了，以区域协调发展思想为指导，制定南北协调发展战略，抑制南北发展差距持续拉大，把南北差距控制在有效范围之内才能实现真正的区域协调发展。

第二，制定南北协调发展战略要有整体性思维，整体性思维要立足于北方地区经济发展模式的共性问题，推进北方地区的经济发展模式实现根本转变。推进北方地区的经济发展模式转变要立足于国家发展的大格局，立足于构建新发展格局和“双碳”目标要求，以产业迈上全球价值链分工的中高端为抓手，提升北方地区内部以及与南方地区的区域合作层次和水平，增强北方地区在营商环境、金融市场发育、创新链链接和延伸、对其他区域和世界开放等方面的综合水平，增强北方地区高质量发展的基础，从根本上转变北方地区投资驱动型的经济增长模式。

第三，制定南北协调发展战略要充分考虑北方不同区域的差异性，要“分区施策”，与国家整体区域发展布局相融合。北方地区总体上可以划分为四大地区，即东北地区、京津冀地区、晋冀鲁豫地区、西北地区。在政策上增强各地区间、地区内部的产业和省间经贸合作层次，夯实“内循环”基础。其中，重点是制订和公布东北全面振兴“十四五”实施方案，以及相关的10年规划。其中，我国2016年出台的《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》提出，到2030年左右，“实现全面振兴，走进全国现代化建设前列，成为全国重要的经济支撑带，具有国际竞争力的先进装备制造业基地和重大技术装备战略基地，国家新型原材料基地、现代农业生产基地和重要技术创新与研发基地。”提升“东北振兴战略”在国家区域发展战略中的地位，把东北振兴作为缩小南北差距的关键；提升京津冀协同发展的合作层次和深度，加强人口管理、产业布局、生态治理、科技创新、体制机制等领域协同发展，并且使得京津冀协同发展能够积极辐射到东北地区和晋冀鲁豫地区；积极推动晋冀鲁豫地区和西北地区产业升级和资源利用水平，积极推动这些地区承接东部地区转移产业，积极落实创新驱动和绿色发展推进新型工业化建设。

第四，大力提升北方地区经济发展的软环境。大力支持北方地区的创新体制机制，使得北方地区政府在优化营商环境、促进资本市场、提升科技创新能力等方面取得显著成效，为转变经济发展方式构建有效的市场和有为的政府。北方地区的区域性核心城市要发挥示范和带动作用。

第五，大力挖掘北方地区的创新资源，把创新资源转化为北方地区经济增长模式转型的动力。采取“以奖代补”的方式，鼓励北方地区企业与高校科研资源对接，对双方合作产生的高价值专利进行奖励，促进北方地区高校和科研机构的科研资源转化为创新资源，为北方地区产业升级转型提供创新支持。

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