张学良：“收缩型城市”是治理新命题

导语：在当前需求收缩、供给冲击、预期减弱的多重压力下，未来城镇化空间布局如何优化，人口流失、产业衰退的收缩型城市如何发展等话题备受关注。2022年6月，《瞭望东方周刊》记者针对这些话题专访了中国区域经济50人论坛成员、上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长张学良教授。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），明确要“引导人口流失县城转型发展”。在当前需求收缩、供给冲击、预期减弱的多重压力下，未来城镇化空间布局如何优化，人口流失、产业衰退的收缩型城市如何发展等话题备受关注。

实际上，在中国快速城镇化进程中，每年有大量人口从农村向城市转移，常住人口城镇化率于2011年突破50%，2021年达到64.72%。但从人口流向的结果看，城市之间存在很大的差异性，资源枯竭型城市、省际毗邻区、中心城市或都市圈外围地区人口持续下降。

在习惯了以“增长”为基础的扩张主义发展模式后，“收缩型城市”的出现，或许给了中国一次积极调整的契机——走向大中小城市和县级城市之间更加均衡的城镇化、更加公平的发展格局。为此，本刊专访了中国区域经济50人论坛成员、上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长张学良教授。

并非简单的人口流失

《瞭望东方周刊》：从整体情况来看，目前我国城市人口流失具体是怎样的？

张学良：在人口零增长和快速城镇化双重背景下，人口向大城市的集聚，代价是部分中小城市以人口为核心的要素流失，城市收缩在未来较长时间内将成为部分城市的常态。

什么是“城市收缩”？

在不同的空间尺度上，城市收缩的界定不一样。中国城市的边界包括行政边界、地理边界、经济边界与社会文化边界，由于界定不一样，城市收缩有广义和狭义之分。

广义的城市收缩是指从地级及以上城市(盟、自治州、地区)层面上，全市范围内常住人口的持续下降。我们团队利用长周期、多变量、多尺度数据探索中国城市收缩的基本空间分布规律，通过第七次人口普查与第六次人口普查比较，发现全国337个地级市（州、盟、地区）样本中共有146个城市收缩，占比43.32%，东北地区城市占比较高，四平、通化、资阳、大兴安岭、绥化五个城市收缩程度超过30%。

对比2019年我们团队的统计数据，通过第六次人口普查与第五次人口普查比较，当时中国26.71%地级及以上行政单元、37.16%县市(区)发生收缩。几年间，我国收缩城市的数量大大增加，而且有53个城市20年间均出现人口流失。

狭义的城市收缩是指从地级及以上城市(盟、自治州、地区)层面上，市辖区(或建成区)范围内常住人口的持续下降；从县市(区)层面上，中心镇(或建成区)范围内常住人口的持续下降。通过“七普”与“六普”比较，有数据样本的全国276个地级市（州、盟、地区）中共有80个城市呈现狭义城市收缩，占比29.71%，与广义收缩城市数量相比，狭义收缩的城市数量大大减少。

广义的收缩城市可以从总体上反映中国的人口空间分布和流失状况，而狭义的收缩城市则结合了中国区划系统的特殊性，可以弥补中国城市区划空间过大的问题，更为精确地反映城市人口集聚能力的强弱。

《瞭望东方周刊》：除了按行政意义划分，多维度空间尺度下城市人口流失情况是怎样的？

张学良：仅从基于行政意义上的“城市”进行城市收缩分析存在一定不合理性，我们可以从三省毗邻区域、资源枯竭型城市以及都市圈、都市区中心的外围城市等不同空间尺度和区域类型的收缩情况进行具体分析。

比如，从时空格局来看，我们团队通过2010-2020年夜间灯光数据量化了中国收缩县区的时空格局，结果显示，研究样本中的全国2851个县（市、区、旗）中共有1294个收缩县区、191个持续收缩县区，占比分别为45.39%、6.70%（港澳台地区除外）。

从都市区、都市圈情况来看，通过官方文件、土地利用与大数据时间距离相结合，我们识别出全国36个都市圈。广义层面，有6个都市圈整体是收缩的，如哈尔滨、长春、沈阳、石家庄、大连都市圈等，大部分位于东北。

都市圈汇聚了周边城市众多人口、资金等生产要素，可能会加速周边城市的收缩。以成都都市圈为例，在成都毗邻的24个县区中，有17个收缩，占比70.83%。

与上述城市收缩情况相对应的是：2000年至2020年，上海大都市圈的人口增长了近2500万；深圳市自2000年至2020年人口增长1055万；“五普”至“七普”期间，深圳、成都、广州、北京、杭州等11市常住人口净增长均超过500万。

《瞭望东方周刊》：除了人口流失，我们还应关注“收缩型城市”的哪些问题？

张学良：人口流失是收缩型城市的核心特征，主要体现在两个维度上：一是人口减少；二是人口密度下降。与“持续的人口流失”相比，城市收缩还可能同时伴随生产效率下降、失业率升高、人力资本存量下降等问题，更加值得关注。

我们研究发现，年均GDP增长率、工资水平、二三产业占比、FDI（国际直接投资）占GDP比重等指标与城市收缩呈现负相关，一产占比、财政支出占比等指标与城市收缩呈现正相关。相比于非收缩型城市，收缩型城市劳动年龄人口减少更快、老龄化程度更严重，抚养压力更大，人口红利更少。

基于此，我们认为更应该关注“收缩型城市”在四个度上的表现，城市的“温度”——餐馆数量等公共服务基础设施；城市的“宽度”——人与人面对面沟通的距离；城市的“浓度”——创新的集聚；城市的“密度”——“亩均”产出水平。

“温度”，指便利性设施和公共服务。收缩型城市应该通过高品质的公共服务来创造更大的舒适性福利，增强城市的宜居性来吸引高素质人才流入，以更人性化的城市治理增强城市的人文关怀，增强人民群众的获得感和幸福感。

“宽度”，指人与人的距离。大城市的规模扩张带来很多城市病，表现为通勤成本以及人与人沟通距离的增加，很多具有地方特色的小街小巷被开阔的城市街道所代替，城市变得越来越同质化。

“浓度”，指创意阶层的集聚。多样化和包容性的城市社会环境会吸引更多的创意阶层集聚，进一步引导创新企业和资本的流入，从而带动当地服务业的发展。

“密度”，指单位面积的产出水平。收缩型城市应当提高土地资源的配置效率，控制和引导城市土地开发进行合理的空间布局，提升空间生产的品质和质量。

不宜只盯着大城市

《瞭望东方周刊》：《意见》提出县城是我国城镇体系的重要组成部分，对于收缩型城市，尤其是收缩型的县城，如何加强高效能治理？

张学良：县城是我国城镇化发展的中坚力量，是城镇化体系的重要组成部分。一方面，我国已经进入城镇化后期发展阶段，推进以县城为重要载体的城镇化建设具有坚实基础；另一方面，大中小城市需要协调发展，推进以县城为重要载体的城镇化建设有利于完善城市空间布局。

在这次《意见》发布之前，2019年3月，国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，首次明确提出“收缩型城市”的概念；2020年4月，国家发改委发布《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，再次指出收缩型城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。

确实，在过去一段时间内，一些县城违背经济发展规律，在人口吸引力不足的情况下盲目扩张、无效投资，造成大量土地闲置和资源空间错配，个别县城甚至出现“空城”。如果既有快速城镇化进程带来的农村人口流失现象，又有县域中心镇、城关镇人口发生明显流失，这就需要引起高度重视。

收缩型县城更需加强高效能治理，提升治理水平。县城要创新性地探索形成以国有公共政策导向型企业为主体的社会治理新模式，推进公共服务领域的渐进式市场化进程，开启城乡融合发展和现代化建设新局面。尤其是要创新“市场+政府”治理模式，布局有影响力的物业管理服务企业走进基层，在县城市容市貌辅助管理、保洁监管、五小行业监管、治安辅助管理等日常服务方面，探索市场化新型社会治理模式。

《瞭望东方周刊》：新发布的《意见》进一步提出，结合城镇发展变化态势，推动人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移。这个引导如何进行？换句话说，打通不同区域和空间尺度之间的经济循环进而引导人口流动有哪些突破口？

张学良：在国内大循环和统一大市场的建设背景下，打通“区块”“省域”“城市”“城乡”等不同区域空间尺度之间的经济循环，需充分认识省域毗邻县城城镇化发展的重要作用和未来方向，减少省域边界地区的城市人口持续下降。

诸多毗邻中心城市的县城积极承接中心城市的功能溢出，建议发展成为中心城市的“功能区”，并在城镇化空间形态上与中心城市组成邻都市区、都市圈。比如上海大都市圈的浙江省嘉兴市的嘉善县，很早就创造邻与上海的“13579”独特现象：10%的嘉善人在上海学习、工作、生活，30%以上的工业品为上海产业配套或通过上海联通其他地区；50%的农产品销往上海，70%的游客来自上海，90%的外资和县外内资与上海相关。

省际毗邻县城的发展是当前城镇化建设统筹协调发展的重点和难点，要在建立跨省合作区上寻找突破。从目前区域合作新动向来看，长三角一体化、京津冀协同发展、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈等区域发展重大国家发展战略日趋成熟，为构建小尺度、跨区域、相对精准的省际毗邻合作奠定了基础，也为深度融入国内大循环，挖掘增长动能指明了方向。

未来可借鉴长三角经验，在省际毗邻区域特别是东部、中部、西部两两交界，南方、北方相连的区域，选择一批具有良好区位、产业优势的县城布局一批示范区、试验区、先行区、开展经济区与行政区适度分离改革试验，在行政边界不变的情况下，通过经济边界合作推动区域协调发展，为推动跨省域一体化发展探索新路径。

精明的城市收缩

《瞭望东方周刊》：城市收缩在中国快速城镇化背景下普遍存在，地方政府应如何应对？如何进行“收缩的规划”？

张学良：应该说，城市人口流失或城市收缩是个中性词，并不可怕。关注人口流失现象，需改变“城市必须增长”的思维模式，采取“适应”收缩的态度，精明的城市收缩是人口城市化的重要途径。对城市收缩的科学态度是：不要忽视，也不能轻视。

首先，注重人口空间分布结构对城市发展造成的影响。

城市收缩研究需要精准，狭义的城市收缩更应重视。在快速城镇化进程中，人口大量从农村向城市迁移，是阶段性现象，也是人口在空间上重新分布的结果。但市辖区人口的减少意味着城市集聚能力和人力资本质量的下降，需要引起重视。因此，未来人口和城市发展政策，在关注人口总量增减的同时，应关注人口空间分布结构的变化，促进人口在中心城市、新区新城等地有效集聚。

其次，注重结合特定区域发展，研究区域内部城市收缩问题。

城市的发展寓于区域之中，应以区域的、协同发展的视角看待收缩，关注经济区划意义上的城市或都市圈人口下降。以都市圈为例，从区域的视角看，外围城市人口规模虽然下降，但却提高了核心城市的要素集聚程度，某种程度上提升了整个区域的经济效率。因此，单一城市的收缩必须结合其所处的区域发展进行综合评价，做到因地制宜、分类指导。

另外，注重制定“适应性”规划。

人口的持续下降不仅降低了城市的人口数量，同时由于劳动力的流动具有自我选择性，高技能和更健康的劳动力更易流失，造成低素质劳动力人口在收缩型城市的集聚，因而进一步强化收缩。尤其是狭义的收缩型城市，应结合我国快速城镇化背景，因势利导人口分布，制定适应性规划，应对可能出现的城市衰退问题。

未来的城市发展政策应通过高技能人才专项补贴、培育与本地优势产业匹配的专门人才等措施，遏制人口净流出地区人口素质持续下降的趋势，为城市创新发展做好智力准备。并且，在城市发展的每个阶段都应注重更合理的人口空间分布以及更高效的土地利用，预防增长冲动，做好精明的规划。

整体来看，城市收缩在中国快速城镇化背景下普遍存在，而地方政府对“土地财政”的需求引发持续的空间扩张，形成人口流失与空间扩张的强烈对比。我们应借鉴“精明收缩”理念，优化而非逆转收缩型城市，关注收缩型城市潜在发展动力，优化收缩型城市建筑和土地集约利用，实现人与自然和谐相处的状态。

责任编缉：祁国燕