【区域发展】对城市群的认识与规划——专访中国区域科学协会副会长肖金成｜中国投资

国家“十一五”规划纲要就提出要把城市群作为推进城市化的主体形态。《国家新型城市化规划（2014—2020年）》也提出以城市群为主体，促进大中小城市和小城镇协调发展。作为城市化的重要载体、国家经济发展的重心和区域发展的战略支点，城市群的发展有利于打破行政区划的藩篱，提高产业集聚与关联度，促进不同层级城市的优势互补，促进区域经济发展、提供就业岗位、承载人口增长、提高城市化水平。基于城市群在我国经济社会发展中的重要作用与主导地位，理清城市群的基本概念，有助于认识城市群的客观规律，对制定合理、科学的城市群发展战略，促进区域协调发展具有重要意义。为此，本刊专访了中国区域科学协会副会长肖金成。

《中国投资》：城市群是区域发展的战略支点，那么什么是城市群？

肖金成 ：所谓城市群是在特定的区域范围内云集相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，以一个或几个都市为核心，依托一定的自然环境和便捷的交通条件，城市之间的内在联系不断加强，共同构成的相对完整的城市集合体。从这个定义可以看出，城市群有三个必要条件：一是有相当数量的有一定规模的城市，不是像一些人理解的有三个城市就可以称为城市群，更不是有三个城镇就可以称为城镇群；二是有一到几个特大城市、超大城市或辐射带动能力强的大城市，因为城市的规模越大，辐射带动能力越强，不仅对周边的农村产生很大影响，而且对周边的城市产生影响；三是城市间的经济联系非常密切，对经济要素的竞争十分激烈，腹地之间交叉耦合，相互依托又摩擦不断。符合这三个条件的可称为城市群，不符合这三个条件的就不是城市群，即使勉强挤进城市群，也没有什么意义。

上述城市群的定义很长，很难让人记住，我把其浓缩一下。城市群就是若干都市圈和城市圈相互耦合而形成的城市密集区。每个城市都有其对外影响的范围，谓之城市圈。都市圈是城市圈的特殊形态，是都市辐射影响的范围，都市辐射的半径比较大，所以都市圈的范围也比较大。城市圈与都市圈相互耦合，就形成了城市群。

城市群（Magalopolis)概念是由法国著名学者戈特曼于1957年提出的，也可以说城市群作为一种特殊的区域形态是被戈德曼首先发现的。城市群三字是翻译过来的，最初被翻译为“城市连绵区”和“大都市带”，由于字数比较多，不为众人所认可，有人提出“城市群”三字更为简洁。2006年，“城市群”被写进全国人大批准的“十一五”规划纲要。

我国人口众多，又绝大多数集中在东中部地区。改革开放以来，随着产业的集聚，城市规模迅速扩大，交通条件的根本改善，城市之间的联系不断增强，形成了多个城市群。在沿海沿江地区，形成了京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、辽中南、海峡西岸、长江中游、成渝等城市群，在陇海铁路沿线，形成了中原和关中城市群。尤其是沿海地区京津冀、长三角、珠三角三大城市群，GDP占全国的比重已超过30%。城市群数量多、范围大是中国特有的现象，并已成为中国经济发展的重要支柱。

《中国投资》：城市群的范围是怎么确定的？

肖金成：城市群的范围大小取决于城市规模、空间距离和城市之间的联系。城市规模越大，辐射半径越大，城市之间的距离越近，经济联系越密切。经济联系除了人流、物流、资金流、信息流之外，还有产业链条的延伸，要素的无障碍流动。经测算，一个常住人口超过100万的城市辐射半径50公里左右，常住人口超过300万的城市辐射半径100公里左右，常住人口超过500万的城市辐射半径150公里左右，常住人口超过1000万的城市辐射半径200公里左右。按照城市辐射半径划圆，如果和城市群中另一个城市圈有重合的话，说明两个城市拥有共同的腹地，彼此有合作的必要，就应划入城市群的范围。如果城市规模不大，城市之间距离较远，经济联系不太密切，有明显的断裂带，就不应该划入城市群的范围。

城市群的范围并非越大越好。一个城市群到底包括多少个城市，关键要看城市之间是否存在比较密切的联系，有无合作的必要，不能为合作而合作，为规划而规划。如珠三角城市群现在谓之粤港澳大湾区城市群包括广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门九个城市加香港和澳门，是中国经济发展水平最高的城市群，也是范围比较小的城市群。中原城市群最初包括郑州、开封、洛阳、新乡、许昌、焦作、平顶山、漯河、济源九个城市，后来规划范围扩大，把冀南、皖西、鲁西南的城市也涵盖进来，就不是很合适。当然，城市群的范围随着城市规模的扩大，范围也会相应扩大，但不可能扩展太快。

《中国投资》：做好城市群规划有什么重要意义？对区域经济社会发展的结构优化起到怎样的作用？

肖金成：城市群不是规划出来的，因为一个城市的发展少则几十年，多则几百年甚至上千年，而城市群少则七八个大中城市多则十几个大中城市，岂能够人为规划出来。但城市群形成之后，却需要规划。因为，随着城市化的快速推进，城市规模越来越大，有的城市人口超过了500万，有的城市人口超过了1000万，城市之间产生了激烈竞争甚至是恶性竞争。超大城市、特大城市规模不断膨胀，城市管理压力越来越大，周边中小城市却难以吸引经济要素，城市规模发展缓慢，与核心城市的落差越来越大。在这种情况下，就需要编制城市群规划，实现高质量发展，提高国际竞争力，提高对周边区域的带动力，而要做到这三点，必须优化内部经济结构和空间布局，这就是规划的意义。

从目前看，城市群内部城市之间的竞争比较激烈，城镇体系不太合理，行政壁垒不同程度存在，合作机制尚未建立起来，交通一体化、公共服务一体化、市场一体化的道路还任重道远。应通过规划，消除恶性竞争，推动城市之间形成功能分工，实现优势互补，变单个城市的竞争力为城市群整体竞争力。一般来讲，城市群形成之后，很多城市的功能发生了质的变化，由区域性中心城市蜕变为功能性城市，原因是其独立的腹地变成各城市共同的腹地甚至是核心城市的腹地。如随着北京辐射半径的扩大，由100公里扩大到150公里，再扩大到200公里，周边的保定、廊坊的腹地均成为北京的腹地，保定和廊坊的区域性中心城市地位不复存在。北京与张家口、承德之间的腹地变为北京的腹地，张家口与承德蜕变为半区域中心城市。同样，苏州、无锡、常州的腹地成为上海的腹地，其中心城市的地位也丧失了，三个城市均成为上海都市圈的一部分，因此不可能出现苏锡常都市圈。南京都市圈、杭州都市圈与上海都市圈连在了一起并相互耦合，形成了长三角城市群。长三角城市群也成为中国经济体量最大的城市群。

城市群内部有一到几个常住人口超过300万的大城市、特大城市甚至超大城市，也有众多大中小城市和小城镇，我们谓之城镇体系。合理的城镇体系是城市之间规模上有落差，但不应过大，应是梯度式，而不是断崖式，不应追求“一市独大”。应采取措施推动超大城市和特大城市“瘦身健体”，而不是推波助澜，将城市规模搞得更大，国家政府各部门最好不要搞“南辕北辙”的事。在城市群里，由于交通的网络化，小城市和小城镇区位劣势在弱化，成本优势在强化，大城市的产业链条延伸到中小城市和小城镇。中小城市和小城镇通过参与产业分工，就能够找到发展机会。所以，在城市群里就有可能实现大中小城市和小城镇协调发展。

《中国投资》：城市群的合作机制如何建立？如何加强城市之间的合作？

肖金成：城市群一般跨县、跨市甚至跨省，建立合作机制非常重要。建议在城市群里普遍建立市长联席会议制度，每半年或每一年召开一次会议，讨论解决区域合作中出现的问题。联席会议下设办公室作为常设机构，负责落实联席会议做出的决策。还要设立城市群发展基金，由各市按照财政收入的一定比例缴纳，用于跨省跨市跨县的基础设施建设和其他必要的项目。联席会议主席一般由交钱最多的城市领导担任。城市群属于经济区，经济区应和行政区适度分开，经济区讲横向协调，讲相互合作，讲优势互补，讲互利共赢。行政区讲令出必行，讲上下联动，讲提高效率，讲责任担当。各有优势，各有短板，通过建立经济区，并与行政区适度分开，功能互补，双轮驱动，有可能收到意想不到的效果。

建立经济区的主要目的是促进区域合作，是基于各行政区的利益诉求进行协调，并不能替代行政区。不能认为是在行政区之上再加一套管理机构，搞成叠床架屋。也不能对经济区的合作寄予很高的期望，指望其解决区域发展的所有问题。消除行政壁垒，减少恶性竞争，增强横向协调，促进城市群规划的落实，就可视为了不起的成效。

《中国投资》：城市群与周边地区的关系？

肖金成：城市群一般产业比较密集、人口比较密集、城市比较密集，是经济比较发达的区域。因此，城市群内部与外部存在比较明显的经济差距，国家应采取措施缩小这些差距。应通过提高城市群的辐射力和带动力，尽快将城市群之外的地区发展起来。有两种途经，一是促进城市群内部的产业向城市群外部转移；二是促进城市群外部的人口向城市群内部转移。两个转移是双向的，但城市群内部的产业向外转移是比较困难的，要等到城市群内部发展比较充分的时候，转移才会加快，而城市群外部的人口向城市群内部转移就比较容易。城市群之外的人口转移到城市群之内并非是坏事，因为城市群之外的人口转移到城市群之后，城市群之外的人口数量就减少了，即使GDP不增长，人均GDP也在增长。促进区域协调发展，缩小区域差距，主要是缩小人均GDP的差距、缩小人均收入的差距、缩小居民生活水平的差距。通过减小城市群之外地区的人口分母，提高城市群之外的人均GDP，就能够缩小城市群内外的差距，实现区域协调发展。

城市群之外的城市有比较大的腹地，负有带动区域经济发展的使命，国家也应加大力度支持区域性中心城市的发展。通过完善其功能，改善其基础设施条件和营商环境，加快发展各类产业，把城市做大做强，逐步提高对周边地区的辐射力和带动力。

编辑 | 青   禾

校对 | 闫建军

设计 | 大   米