全国人大农村委委员魏后凯独家深度剖析：乡村振兴的进程、展望与机遇（乡村振兴实际上是五大振兴，以及关于乡村振兴的误区和机会）

中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯与经济学家圈粉丝分享乡村振兴相关课题

大家好，今天很高兴有机会跟大家进行交流。今天讲一下乡村振兴的进程、展望与机遇，主要想讲三个方面的问题。一个是乡村振兴战略及其实施进程，一个是对未来中国乡村振兴的展望，最后是乡村振兴的机遇与关键问题。

一、乡村振兴战略及其实施进程

先对中央跟国家层面的政策做一个梳理。

到目前为止，乡村振兴战略的制度框架和政策体系已经基本形成。乡村振兴战略是一项全面的大战略，乡村振兴的目标和主线就是乡村的全面振兴。最早在2005年10月党的十六届五中全会上中央提出建设社会主义新农村的总体要求：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。经过10多年的新农村建设，农村的面貌已经发生了很大的变化，大家当时就觉得20字的方针已经与时代的要求、需求不相适应了，所以当初学术界有人说新农村建设要转型升级，并提出了很多不同的设想。到党的十九大，中央明确提出了实施乡村振兴战略，而且提出了20字的乡村振兴总要求：产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。从20字的总要求可以看出来乡村振兴的落脚点是生活富裕，而生活富裕的关键在于农民的增收，农民增收要依靠农村产业支撑，所以把产业兴旺放在首位。

可以看出来，乡村振兴战略的20字总要求是过去新农村建设总体要求的一个升级版，生产发展改变为产业兴旺，生活宽裕改变为生活富裕，乡风文明没有变化，村容整洁改变为生态宜居，管理民主改变为治理有效。而且总要求已经体现了乡村全面振兴思想的萌芽。

2017年十九大开完以后，中办向我约了一个稿子，我在10月份的建议中就提出乡村振兴不是某一个领域的振兴，而是经济、社会、文化、生态方面的一个全面振兴的综合概念，要促进乡村全面振，可以分三步走来实现，到2035年基本实现农业农村现代化，到2050年全面实现农业农村现代化，将我国建成为农业现代化强国。

2017年底，中央农村工作会议明确提出了乡村全面振兴的思想，而且提出到2050年要实现乡村全面振兴。在这个会议上，习近平总书记明确提出，要走中国特色社会主义乡村振兴道路，包括7个“之路”，即走城乡融合发展之路、共同富裕之路、质量兴农之路、乡村绿色发展之路、乡村文化兴盛之路、乡村善治之路、中国特色减贫之路。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，对促进乡村全面振兴的目标、任务和路径进行了顶层设计。2018年3月8日习近平总书记参加山东代表团审议时，提出乡村产业、人才、文化、生态、组织“五个振兴”，习近平总书记这一次讲话实际上是系统阐述了乡村全面振兴的目标任务和实现路径。我个人的理解，产业振兴是物质基础，人才振兴是关键因素，文化振兴是精神基础，生态振兴是重要支撑，而组织振兴是保障条件（见图1）。

图1：实施路径：“五个振兴”

2018年6月中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，进一步明确了乡村振兴战略的目标思路、重点任务和实施的路径。该规划共11篇37章，明确提出9大工程、3大行动、3大计划。

为什么说乡村振兴战略是一项长期的战略？2018年的中央一号文件提出，到2050年最终的目标是乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现，而且明确提出来分三步走。最早我提出的建议也是分三步走，但是时间上我当初提出来是到2025年、2035年、2050年，到2050年要实现乡村的全面振兴。可以看出来中央的文件、规划是把乡村振兴与我国现代化战略和两个阶段的目标有机的衔接起来，以2020年、2035年和2050年为三个重要时间节点，分三步走，更加的科学合理（见图2）。

图2：2020-2050年乡村振兴“三步走”

中央明确提出来到2020年乡村振兴要取得重要进展，一个标志就是制度框架和政策体系基本形成。前段时间我们的评估结果表明，2020年这个目标已经达到，第二步是到2035年乡村振兴要取得决定性的进展，农业农村现代化要基本实现，到2050年乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

2018年9月份，习近平总书记在中共中央政治局第八次集体学习时把乡村振兴提到一个很高的战略位置，强调乡村振兴战略是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务，是新时代三农工作总抓手，而且把农业农村现代化是总目标，坚持农业农村优先发展是总方针，产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕是总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系是制度保障的这种关系明确了。

2019年4月份，中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，对城乡融合发展的主要目标和重点任务做出了一个全面的安排。目标是到2022年城乡融合发展体制机制要初步建立，到2035年城乡融合发展体制机制要更加完善，到本世纪中叶城乡融合发展体制机制要成熟定型。这个意见提出了5个“有利于”的体制机制作为重点任务，包括有利于城乡要素的合理配置、城乡基本公共服务的普惠共享、城乡基础设施一体化发展、乡村经济多元化发展和农民收入持续增长的体制机制。应该说城乡融合发展的概念比乡村振兴的概念范围更大，乡村振兴应该在城乡融合发展的制度框架之下来进行推进，要坚持新型城镇化与乡村振兴协同推进。

十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，该建议提出了“十四五”时期“六新”的发展目标，在此框架下明确提出了要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。实际上从这里就可以看出来，2020年实现了脱贫攻坚的目标以后，三农的工作重心将由过去的脱贫攻坚转移到全面推进乡村振兴上来，所以十九届五中全会中央明确提出来要优先发展农业农村、全面推进乡村振兴，也提出来要全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。中央的建议是从4个方面展开，包括提高农业质量效益和竞争力，实施乡村建设行动，深化农村改革，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。实际上“十四五”规划也是按照这4个方面的重点任务来展开的。

2020年底的中央农村工作会议是一个很重要的会议，总书记提出了“民族要复兴，乡村必振兴”，把乡村振兴提升到中华民族伟大复兴的新的高度，从大历史观的角度来看待乡村振兴问题，来看三农的问题。而且总书记明确提出了脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是三农工作重心的历史性转移，当然总书记也强调对摆脱贫困的县从脱贫之日起设立5年的过渡期。过去我们曾建议过渡期既不能太长，也不能太短，3-5年是比较好的，因为过去有人说要跟乡村振兴战略规划衔接起来，乡村振兴战略规划是2018-2022年，我觉得有点太短，也有人说应更长些，“十四五”规划以后还搞脱贫攻坚的衔接可能也不行。当时总书记明确提出了从脱贫之日起设立5年的过渡期，832个贫困县2016年开始脱贫摘帽，要是2016年脱贫摘帽，到今年开始5年就到了。而且总书记明确强调要继续把公共基础设施建设的重点放在农村，要加强普惠性、兜底性、基础性民生建设。这里我觉得总书记还提了一个很重要的观点，就是要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，过去我们提出来要推进以县城为重要载体的新型城镇化，都是把县域看得很重。

今年的中央一号文件明确提出了要把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，要举全党全社会之力加快农业农村现代化。农业农村现代化是乡村振兴的总目标，这个文件发布以后，从今年开始，有关部门和各个省市区对乡村振兴更加高度重视。我认为财政政策要发挥主导性的作用，但财政资金对乡村振兴只是杯水车薪，只能发挥它的引导作用，财政政策要跟金融政策协同起来，通过财政政策把广大的社会资本引入到乡村振兴中。今年的中央一号文件明确提出要坚持农业现代化与农村现代化一体设计、一并推进，这意味着不能把它割裂开来，更不能说只重视农业现代化，不重视农村现代化；同时强调要把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置。今年的中央一号文件还有一个创新，过去我们说到2050年要实现“强美富”，即农业要强、农村要美、农民要富，但今年的中央一号文件提出要促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足，也即“两高两宜两富”，这是一个新的提法，是“强美富”的阶段性目标表达。

今年3月份召开的十三届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，以下简称《纲要》，共有19篇65章17项任务。2025年发展目标一共是20项指标，其中8项约束性指标。20项指标中沿用、改造使用15项，比如说GDP增长要保持在合理区间，城镇化率要达到65%，R&D投入增长要超过7%，森林覆盖率达到24.1%。城镇化率65%的目标可能有一点保守或者比较稳妥，要实现肯定没有问题。新设置的5项指标，其中有1项是粮食综合生产能力要大于6.5亿吨。同时将7项指标作为章节指标，包括严守18亿亩耕地红线，过去我们叫耕地保有量，现在已明确把严守18亿亩耕地红线作为五年规划目标。

《纲要》中有四章来讲乡村振兴。第二十三章是提高农业质量效益和竞争力。一个创新点是，过去我们只说保粮食安全，十四五规划是要保障粮、棉、油、糖、肉、奶等重要农产品供给安全，而且明确提出了要建设国家粮食安全产业带，建成10.75亿亩集中连片高标准农田，农作物耕种收综合机械化率提高到75%。第二十四章是实施乡村建设行动。明确提出推进县域内教师医生交流轮岗，农村生活垃圾就地分类和资源化利用，过去农村的垃圾都统一拉到县里去，但分类处理后有很多还得返回农村来，所以现在强调就地分类和资源化利用，梯次推进农村生活污水治理。第二十五章主要是讲健全城乡融合发展体制机制。允许农村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，建立土地征收公共利益认定机制。第二十六章讲巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。这里我想强调一下脱贫攻坚，这些年来中央专项扶贫资金就投入近万亿元，地方的投资数万亿元，但是过去有关部门尤其财政部门只有扶贫资金的管理，对扶贫资产的管理没有引起应有的重视，所以这些年来我一直在建议要加强扶贫资产的管理，《纲要》已经把扶贫项目资金资产的管理纳入进来，今年中央一号文件也提出要加强扶贫项目资产管理和监督。

《纲要》还高度重视统筹发展和安全。把粮食安全放在经济安全的第一位，明确提出要实施分品种保障策略，确保口粮绝对安全、谷物基本自给、重要农副产品供应充足也是一个变化。过去说要确保谷物基本自给、口粮绝对安全，是把口粮放在谷物之后，现在新的政策是先提保口粮绝对安全，谷物基本自给排到后面，然后是重要农副产品的供应充足，包括棉、油、肉、蛋、奶等重要的农产品。

再看一下《关于2020年国民经济和社会发展计划执行情况与2021年国民经济和社会发展计划草案的报告》（以下简称《计划报告》）。

首先是2020年计划执行情况。全国农村承包耕地流转达到5.55亿亩，农村卫生厕所普及率超过68%。这里我解释一下，根据国家统计局公布的数据，2017年农村卫生厕所普及率达到81.7%，后来就不公布了，实际上我觉得这个数字可能有些偏高，应该说到去年农村卫生厕所普及率也就60%多、农村对生活污水进行处理的行政村比例也就30%左右。2021年主要任务中的第六部分对全面推进乡村振兴，稳步推进农业农村现代化做了安排，明确提出建设1亿亩旱涝保收、高产稳产高标准农田，提高农房现代化水平。在统筹发展和安全，防范化解重点领域风险部分，明确提出支持利用撂荒地发展粮食生产，实施重要农产品进口多元化战略。

这份报告还提出了很多重要行动和工程。比如说实施脱贫地区特色种养业提升行动，深入开展乡村振兴科技支撑行动，实施乡村建设行动，实施农村人居环境整治提升五年行动，这个行动按计划应该是今年内要发布，目前还没发布，过去我们搞了3年行动方案，取得了很大成效，但是当前农村人居环境还远远不能适应农业农村现代化和乡村振兴的需要，要进一步深入推进，所以我们接续实施农村人居环境整治提升五年行动。同时，还提出一系列工程，包括实施国家黑土地保护工程，实施现代种业提升工程，实施农业关键核心技术攻关工程等。

其次是预算报告。2020年全国一般公共预算收入下降了3.9%，支出增长了2.8%，2021年全国一般公共预算收入增长8.1%，但支出增长1.8%。可以看出，去年扶贫资金的投入大幅度增加，因为脱贫攻坚目标任务已经实现，中央把过去的国务院扶贫办改为国家乡村振兴局，将中央财政专项扶贫资金改为中央财政衔接推进乡村振兴补助资金。“十三五”专项扶贫资金每年增加200亿，从2016年661亿元增加到2020年1461亿元，累计达5305亿元，年均增长25.9%。今年脱贫攻坚目标都实现了，资金不但没有减小，反而增加了100个亿，达到1561亿元。国家乡村振兴局在5年的过渡期之内，我认为其重点还是要搞好脱贫攻坚与乡村振兴之间的衔接，以及脱贫地区如何接续推进乡村振兴。

之前已经提到中央明确提出要坚持农业农村优先发展，可以看出来中央提出坚持农业农村优先发展之后，2018年开始持续加大乡村振兴支持力度，农林水支出快速增长，2017年以前农林水支出的增速比一般公共预算支出的增速要慢，其在财政支出中的比重在下降。至2017年中央提出来坚持农业农村优先发展之后，农林水支出的增长要快于全国一般公共预算支出的增长。2018年增速快了1.7个百分点，2019年快了0.3个百分点，2020年快了1.7个百分点，今年财政那么紧张，但是农林水的支出增长比一般公共预算支出的增长快了2.6个百分点。农林水支出的比重由2017年的9.4%提高到今年预算的9.99%，接近10%，今年这个数是预算数（见表1）。农林水支出的增长主要用于农业农村、林业和草原、水利、扶贫、农村综合改革、普惠金融发展、目标价格补贴等。

表1：2016-2021年中国农林水支出增长情况

从今年涉农转移支付项目情况来看（见表2），重点生态功能区转移支付增长了11.0%，农业保险保费的补贴预算增加了10.2%，农田建设补助资金增长了12.9%，目标价格补贴增长了7.2%，水利发展资金增长了3.1%，农村综合改革转移支付增长2.9%，林业草原生态保护恢复资金增加4%，产粮大县的奖励资金增加了3.3%。可以看出农林水支出的增速较快。

表2：2021年涉农转移支付项目情况

从法律保障方面来看，全面推进乡村振兴没有一个法律保障是不行的。2019年6月24日，中共中央政治局审议通过《中国共产党农村工作条例》，自2019年8月19日起施行。2021年4月29日十三届全国人大常委会第28次会议表决通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》。从十三届全国人大常委会立法规划来看，分为三种类型。第一类是条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案69件，这里面包括已经通过的农村土地承包法（修改）、耕地占用税法、土地管理法（修改）、森林法（修改），还有农产品质量安全法（修改）和粮食安全保障法。第二类是条件成熟时提请审议的法律草案（47件）。乡村振兴促进法、村民委员会组织法（修改）已经通过，动物防疫法（修改）已经上会审议。第三类是立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目。包括农村集体经济组织法，空间规划等方面的立法项目。

这里我想重点谈一下《中华人民共和国乡村振兴促进法》。第一点，这部法律是具有统领作用的基础性、综合性法律，着重点在于促进。促进什么？就是五大振兴加上城乡融合，包括产业发展、人才支撑、文化繁荣、生态保护、组织建设和城乡融合。谁来促进？强调政府及其所属部门的作用和责任，鼓励、支持全社会参与。如何促进？主要是明确路径、体制机制和政策措施。第二点，这部法律注重乡村振兴的长效机制。在文本中有17次出现了“制度”，31次出现了“机制”，提出了一系列的制度安排、体制机制跟长效的机制。第三点，这部法律突出党委领导、政府主导、农民主体，强调要发挥政府的主导作用。文本52次出现了“国家”，77次出现了“政府”，13次出现了“部门”，同时在这部法律中，把坚持农民的主体地位作为五项原则之首，贯穿法律全文。除了促进以外，这部法律也设置负面清单即约束和限制措施，规范各主体行为。

二、对未来中国乡村振兴的展望

（一）2035年远景目标

中央已经明确了2035年的远景目标是到2035年基本实现社会主义现代化，但是有一点要注意……

（二）城镇化与农业劳动力转移

1、“十三五”：中国城镇化已减速

这里面有一个数据的问题，根据最近第7次人口普查数据，2020年城镇化率达到了63.9%，相较于2019年城镇化率60.6%提高了3.3个百分点，这带来一个问题，……

2、“十四五”时期中国将全面进入城镇化减速新阶段

我们认为“十四五”时期中国的城镇化将进入减速的新阶段，根据国际城镇化经验，发现城镇化率在60%-65%时速度下降很快，我们测算的结果表明，到2025年我国城镇化率达到……

3、农业劳动力转移已进入减速期

近年来还出现了一个新情况，就是2014年以后农民进城落户的意愿在下降。乡村振兴一定要与城镇化联动，要通过城镇化减少农民，不减少农民，怎么来大幅提高农民的收入，怎么来根本解决三农问题？所以我们一定要研究农业劳动力转移的趋势。……

4、中国劳动力转移趋势预测

根据我们的研究，2025年我国城镇化率为65.5%，城镇人口将达到9.42亿，剔除自然增长的部分，未来还有8000万人要由农村转移到城镇，农业就业的比重将由2018年的26.9%下降到20%左右，剔除兼业化的影响，纯农业就业10%左右。……所以，搞清楚未来城乡人口的分布，是我们进行乡村建设、推进乡村振兴的一个基础和前提。

（三）农业农村现代化趋势

什么是农业农村现代化？过去曾存在一些认识误区。

第一种观点是把农业农村现代化理解为农业现代化的简单延伸。……

第二种观点是把农业农村现代化理解为农业现代化和农村现代化的简单相加。……

第三种观点是把农业农村现代化理解为三农的现代化，即农业现代化、农村现代化和农民现代化，实际上这三个概念相互交叉。……

（四）农业发展方式转变

未来怎么来转变农业发展方式？我个人的理解就是“五化”。

三、乡村振兴的机遇

（一）乡村振兴的机遇

（二）乡村振兴的关键问题

……

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