洪银兴 杨玉珍 王荣城 ：城镇化新阶段：农业转移人口和农民市民化

研究背景

十九届五中全会通过十四五规划建议根据以人为核心的新型城镇化要求提出了深化户籍制度改革,加快农业转移人口市民化的思路。需要进一步研究进入新时代后农业转移人口的市民化的需求和城镇供给条件,科学研判农业转移人口和农民市民化的目标和路径。

       基本观点

农业转移人口市民化一般可从基本生存条件和基本公共服务两个层面来评价。基本生存条件评价涉及两个方面:一是城镇就业是市民化之本。二是城镇安居是市民化之基。在基本公共服务方面评价也涉及两个方面:一是平等的受教育权利。二是平等享受基本公共服务。农业剩余劳动力进入城镇为城镇化1.0阶段,农业转移人口市民化为城镇化2.0阶段。随着现代化的推进,我国的城镇化将进入3.0阶段,即没有进城的农民就地在城镇实现市民化。前一轮城镇化农民创造了在小城镇自己转移自己的城镇化模式,城镇化3.0阶段则是城镇在城乡融合中创造农民就地市民化的新模式。城镇要承担转移人口市民化的重任,就要具有城市功能,即城镇城市化，有能力吸纳农业转移人口并市民化。城镇的城市化水平成为农业转移人口市民化的基本条件和评价指标。城镇城市化面临市民化能力建设问题,既涉及进入城镇的农民的市民化能力提升,又涉及城镇的市民化能力。需要政府和市场的共同推动，社会资本的积极参与。

       主要观点

一、城镇化的三个阶段

我国原先是农业大国，同所有发展中国家一样面对典型的二元结构，发动现代化的重要方面是推进城市化，使广大农民通过城市化进入现代阶段。中国城镇化的成功具有世界意义，创造了在农业人口占绝大多数的发展中大国实现低成本的城乡协调发展的城镇化道路。这是中国特色社会主义经济发展道路成功的典范。如果把人口转移意义的城镇化称为城镇化的1.0阶段，现在则进入城镇化的2.0阶段，也就是市民化意义的城镇化阶段。农业转移人口市民化成为新时代城镇化的重点。

推进农业转移人口的市民化实际上有以下三步：

第一步：进城的转移人口入城镇户籍。

第二步：入城镇户籍的转移人口需要全面享受市民权利，不受显性的和隐性的身份歧视。

第三步：留在农村的农民市民化，解决农民不进城就能享受平等的城市人的市民权利。这第三步就是城镇化的3.0阶段。

二、农业转移人口的市民权利

市民权利最为核心的是关系到民生问题的基本生存条件和基本公共服务。1、基本生存条件的市民化。城镇就业是市民化之本，城镇安居则是市民化之基。2、平等享受基本公共服务。农业转移人口市民化还要求在基本公共服务方面享受平等的市民权利和市民待遇。涉及两个方面：一是基本公共服务覆盖率，二是基本公共服务享用不存在身份差异。农业转移人口市民化要享有平等的受教育权利、平等享受医疗卫生等基本公共服务的市民权利、平等享受社会保障权利。3、在共建中共享市民化权利。农业转移人口在市民化中应享受的权利体现了共享发展的要求。共享发展包含共建的内容，需要明确其与城镇居民的平等义务。农业转移人口需要承担应该承担的市民化成本。最为突出的是享用城市公共品与城镇居民支付平等。包括公平地进行交税和平等付费。

三、城镇化3.0阶段的特征

城镇要承担转移人口市民化的重任，首要任务是使城镇具有城市功能，使其能够吸纳农业转移人口并市民化，城镇成为市民化的重要基地就要实现城镇城市化，涉及产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚等城市功能。城镇城市化有个市民化能力建设问题，既涉及进入城镇的农民的市民化能力提升，又涉及城镇的市民化能力。城镇的市民化能力，一是按现代城市要求进行基础设施和公共设施建设。二是按市民化要求推进基本公共服务均等化。转移人口的市民化能力建设，涉及农业转移人口的负担能力。城镇城市化也需要城乡融合发展。

四、城镇城市化的社会支持

现阶段的市民化是政府为主导的，不能单纯靠农民自己，需要政府的积极推动和规划。政府推动主要表现在公共财政的支持和引导。其主要内容包括：

首先，加大对农业转移人口就业的支持力度。

其次，财政部门要按在校学生人数及相关标准核定义务教育和职业教育中涉及农业转移人口的子女的转移支付，统一城乡义务教育经费保障机制，实现生均公用经费基准定额资金跟随学生流动。

第三，支持完善统筹城乡的社会保障体系。公共财政适当提高农业转移人口城镇保障的比重。

第四，建立农业转移人口市民化奖励机制。中央财政体现出向吸纳跨省(区、市)流动农业转移人口较多地区和中西部中小城镇的倾斜和支持。

第五，均衡财政的区域负担能力。推动人口流入地与流出地的联动改革，以实现跨区域流动人口基本公共权益的可携带、可置换、可交易。以促成基本公共权益的全国通兑。

作者简介：洪银兴，南京大学中国特色社会主义政治经济学研究中心主任，南京大学原党委书记，中国区域经济50人论坛成员。

责任编缉：祁国燕