肖金成：优化国土空间布局，提升空间发展质量

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（简称《建议》）为“十四五”乃至更长时期的发展指明了方向，明确了任务。《建议》提出：发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈；合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。

一、支持区域中心城市的发展，发挥中心城市的辐射带动作用

城市是区域的中心，区域是城市的载体。区域靠城市来带动，城市靠区域来支撑。区域中心城市一般是指具有一定规模的能够辐射带动周边地区的城市。其基本特征：一是有一定的首位度，即比区域内第二个城市的人口规模和经济规模大１-２倍或等于二三四线城市的规模之和；二是有比较大的腹地，腹地半径５０-１００千米；三是交通比较便捷，有铁路、高速公路和机场，有条件吸引产业聚集。城市规模根据区域发展条件的不同有大有小，有的超过５０万人，有的超过１００万人，少数城市超过３００万人。

区域中心城市辐射的半径一般５０-１００千米，辐射范围一般在２万平方千米左右，人口３００-５００万人左右，与我国的地级市规模相当。我国共有地级行政单元３３３个，其中地级市２９３个，地区７个，自治州３０个，盟３个。根据２０１９年《中国城市统计年鉴》户籍人口统计，１０００万人以上有９个，５００万人-１０００万人有９２个，３００万人-５００万人有９０个，１００万人-３００万人有１０５个，小于１００万的有３７个。３００万人以上的地州市占５７.３６％。从这些数据来看，大多数地级市的中心城区可发展成为区域中心城市，城市人口１００万人左右。城市群之外的区域中心城市约有１５０多座，可承载人口２亿人左右。

建设区域中心城市，必须完善其功能，增强其产业承载能力和人口吸纳能力，使其具有一定的首位度。第一，根据中心城市有效履行经济社会管理职能的需要，将相应的许可权赋予中心城市政府行使。第二，完善区域中心城市功能。加快区域中心城市交通基础设施建设，构建高效合理的交通网络体系，不断拓展区域中心城市的腹地。以增强经济实力为基础，以提高效率为保证，以改革创新为动力，通过在技术、体制和文化等不同层面的改革，打破对现有生产力发展的束缚，重点从产业结构、区域功能、空间布局和环境风貌等方面入手，通过产业重组、环境重整、形象重塑，提高区域中心城市的发展水平。第三，提高区域中心城市的文化品位。加大对教育的投入力度，不断提高人的综合素质，特别是文化、文明素质。抓住国家深化文化体制改革的契机，培育赋有区域特点的文化产业，打造文化品牌，提高区域中心城市在本区域内甚至是全国范围的影响力。第四，创新城市管理理念。确立适应社会主义市场经济要求的城市管理思想，建立符合市场经济和现代化建设规律的城市管理体制，着力提高管理水平。建立精干、智慧、高效的政府管理系统，强化城市依法管理的职能以及应对突发事件的能力。第五，以中心城市为核心，构建合理的城镇体系。将周边的县城和小城镇纳入城镇体系，统一规划、建设和管理，使区域城市结构更加合理。第六，加强城乡融合，促进乡村振兴。随着中心城市要素的聚集，城市规模不断扩大，实力持续增强，应加大力度支持农业发展，工业支持农业，城市带动乡村，实现城乡规划一体化、交通一体化、市场一体化、公共服务一体化，把缩小城乡差距作为政府的重要任务和考核指标。

二、建设现代化都市圈，促进都市圈的同城化

城市是一个区域的中心，通过极化效应集中了大量产业和人口，获得快速发展。随着规模的扩大和实力的增强，城市对周边区域产生辐射带动效应，形成一个又一个城市圈或都市圈。城市不可能孤立存在，与周边的农村和小城镇存在不可能割断的经济联系，周边的农村为城市提供农产品，城市为周边农村提供各种服务和工业品。由于这些必然的经济联系，形成了一个个城市圈。都市圈是城市圈的特殊形态。都市圈是以超大城市、特大城市或辐射带动功能强的大城市为核心，以核心城市的经济辐射距离为半径，形成功能互补、分工合作、经济联系密切的区域，是都市通过辐射效应与周边地区发生相互作用的产物。都市圈和城市圈所不同的是，其涵盖的不仅有农村和小城镇，还有为数不少的中小城市。除了城乡关系之外，还有城市之间的关系。

一般来说，城市常住人口超过３００万的城市才可谓之都市，超过５００万可谓之大都市。按此标准，我国达到都市标准的城市有３０座左右，也就是说，我国已形成３０个左右的都市圈，未来若干年可能形成５０个都市圈。都市的辐射半径可达１００千米，人口超过５００万人的大都市的辐射半径可达１５０千米，人口超过１０００万人的大都市辐射半径可达２００千米。如上海市的辐射半径可达２００千米，可涵盖苏州、无锡、常州、南通、嘉兴、湖州、宁波、舟山等地级市。重庆都市圈可涵盖泸州、内江、广安、遂宁、南充、涪陵等地级市。成都都市圈可涵盖资阳、德阳、绵阳、乐山、眉山、雅安等地级市。武汉都市圈可涵盖孝感、咸宁、鄂州、黄石、黄冈等地级市。昆明都市圈可涵盖玉溪、楚雄、曲靖等地级市。但有些都市圈城镇体系不是很合理，存在首位度过高等问题。有些城市片面追求人口规模，将周边县市通过行政区划调整纳入管辖范围。须知，城市不包括农村地区，城市一般是连续的，远离中心城区１５公里以上便不再是一个城市。“十四五”时期，应对现有都市圈进行规划，促进都市圈在核心城市的辐射带动下健康持续高质量发展。

规划建设都市圈的出发点是提高都市的辐射力和带动力，消除行政壁垒，促进市场一体化、交通一体化、公共服务一体化，逐步形成大中小城市协调发展的城镇体系，而不是为了增强都市的吸引力和集聚力。在都市的引领和带动下，周边的中小城市和小城镇将获得发展机遇，周边的农村也将获得发展机遇。当然，规模不太大、实力不太强的都市由于打破了行政分割，腹地扩大，经济要素将继续集聚，其规模也将不断扩大。有条件的都市圈应发展轨道交通，打造轨道上的都市圈，将都市核心区与周边城市联系起来，实现同城化。

三、加强城市群城市之间的功能分工，推进城市群一体化发展

都市圈与相邻的都市圈会发生耦合，也就是彼此连接起来，甚至发生重合。如北京都市圈和天津都市圈已经耦合在一起，上海都市圈、杭州都市圈、南京都市圈也已经耦合在一起。也有一个都市圈与周边的城市圈耦合在一起，这个阶段，城市群就形成了。城市群范围比都市圈的范围要大一些，但都市圈是城市群形成的前提和必要条件。因此，无论是都市圈还是城市群都是自然历史过程，不是主观或人为地在地图上画出来，也不太可能人为地打造出来。

所谓城市群是在一个特定的区域内云集相当数量不同规模不同类型的城市，城市之间的联系越来越密切，以一个或几个大都市为核心，依托便捷的交通条件，形成的城市集合体。城市群的数量不可能很多，因为一个城市群必须包含一个以上都市圈，有些都市圈周围没有规模较大的城市辐射形成的城市圈，就难以形成城市群。城市群的范围也不可能很大，都市圈和周围的城市圈距离太远，难以耦合，中间存在断裂带，也不可能形成城市群。城市群的面积一般不会超过１０万平方千米，有些时候，考虑到未来的发展，将城市群的范围规划得大一些也是必要的，但成倍扩大就有点离谱。城市群一般分布在人口密集、城市密集、经济比较发达的地区，地广人稀的地区不可能形成城市群。中国十大城市群，一半以上在东部，原因是东部的人口密集、城市密集、经济发达，形成了很多大都市，为城市群的形成提供了条件。

“十四五”时期，城市群的内部结构应不断优化，优势互补、分工合作，克服行政分割，消除市场壁垒，提高一体化水平，减少竞争，杜绝恶性竞争。城市群内的核心城市规模有的已足够大，吸引力、集聚力已足够强，其任务和使命是辐射和带动周边地区的发展，促进都市圈的同城化，继而对整个城市群起到引领作用。城市群内的其他城市应发挥优势，与其他城市形成一定的分工，优势互补，强化其特定的功能，加强与其他城市的联系与合作，因此，这些城市将逐步由区域性中心城市蜕变为功能性城市。规划建设城市群的意义在于分工与合作，只有产业结构不断升级，空间布局不断优化，才能实现变单个城市的竞争力为城市群整体的竞争力。此外，城市群应对周边地区发挥辐射带动作用，通过产业转移、对接合作、知识溢出等途径带动周边区域的发展。

  责任编缉：祁国燕