肖金成 马燕坤：西部地区区域性中心城市高质量发展研究

摘要：西部地区幅员辽阔，人口稀少，城市稀疏，不可能形成数量较多的城市群。推动西部大开发形成新格局，除了要重视成渝、关中等城市群的发展，更应重视区域性中心城市的发展，让区域性中心城市集聚和承载更多的经济和人口。西部地区区域性中心城市人口规模普遍较小，经济实力普遍不强，产业集聚能力普遍较弱，对外开放水平普遍不高。中心城市主要通过农产品消费、工业品供应、产业转移和生产性服务辐射带动区域发展。推动西部地区区域性中心城市高质量发展，一要通过完善城市功能增强区域性中心城市的人口吸引力；二要支持发展潜力较大的区域性中心城市建设高水平产业平台；三要推动区域性中心城市全方位扩大对外开放；四要依托区域性中心城市建设西部地区沿边经济带；五要着力改善区域性中心城市的营商环境。

中国特色社会主义进入新时代，发展不平衡不充分与人民日益增长的美好生活需要之间的矛盾成为社会主要矛盾。西部大开发战略实施20年来，西部地区尽管取得了重大历史性成就，但发展不平衡不充分的问题仍很突出，其与东部地区发展差距仍比较大。西部地区仍是我国全面建设小康社会、实现社会主义现代化的短板和薄弱环节。推动西部大开发形成新格局，除了要重视成渝、关中等城市群的发展，应更加重视西部地区区域性中心城市的发展，让区域性中心城市集聚和承载更多的经济和人口，尽可能减少生态脆弱地区的人类活动，通过数量可观的区域性中心城市集聚发展和辐射带动加快周边地区中小城市、小城镇和农村的发展。

一、西部地区区域性中心城市发展现状

2019年8月26日，中央财经委员会第五次会议明确指出，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式，要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。

西部地区包括重庆市、四川省、贵州省、云南省、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、广西壮族自治区、新疆维吾尔自治区和西藏自治区十二个省级行政区，土地面积683.54万平方千米，占全国陆域面积的比重为71.2%。2019年，西部地区常住人口38180.07万人，占全国总人口的比重为27.3%；地区生产总值205185.13亿元，占国内生产总值的20.7%；人均地区生产总值53741元，仅为全国平均水平的75.8%。西部地区山地多，生态环境脆弱，占全国七成的土地面积，承载了全国不到三成的常住人口，创造了全国仅两成的经济产出。

除了作为直辖市的重庆市，西部地区共计130个地级行政区和10个自治区直辖县级市，有94个地级市、6个地区、27个自治州和3个盟。

城市群属于经济较为发达的地区，不仅经济发展水平较高，而且人口密度和经济密度都比较高。目前，西部地区发展形成了成渝、关中和北部湾三个城市群，所覆盖的土地面积分别为23.99平方千米、7.50平方千米和11.55万平方千米。2019年，成渝城市群、关中城市群和北部湾城市群常住人口分别为1007126万人、2676.83万人和3201.58万人，人口密度分别为420平方千米、357平方千米和277人/平方千米，分别是全国平均水平的2.88、2.45和1.90倍；地区生产总值分别为65060.41亿元、16760.73和15328.36亿元，经济密度分别为2712.40万元/平方千米、2233.39万元/平方千米和1327.22万元/平方千米，分别是全国平均水平的2.63、2.16和1.29倍；人均地区生产总值分别为64600元、62614元和47877元，分别是西部地区平均水平的120.2%、116.5%和89.1%。

西部地区还有640.50万平方千米的土地面积在城市群之外，包括64个地级市、6个地区、27个自治州、3个盟共100个地级行政区和10个自治区直辖县级市。除了成渝城市群、关中城市群和北部湾城市群之外，西部地区的发展要遵循“大分散、小集中”的思路，要把地级市的中心城区和地区政府、自治州政府和盟政府的所在地作为区域性中心城市重点支持其加快发展。

区域性中心城市是指一定区域范围内居于经济社会中心地位的城市，是区域中经济发达、功能完善、能够渗透和辐射带动周边地区经济社会发展的城市。区域性中心城市有以下三个主要特征：一是经济较为发达，经济综合实力是本区域内所有城市中最强的；二是首位度较高，人口规模要明显大于区域内其他城市；三是城市功能比较完善，交通、商贸、教育、医疗、文化、基础设施等功能全面发展，对周边地区的人口和人才具有较强的吸引力和吸附力，是区域人口、物资、技术、资金、信息等经济要素聚集的中心和枢纽。

西部地区除城市群外各地级市的中心城区和地区政府、自治州政府和盟政府的所在地基本都是本区域的政治中心和经济中心，也基本都是本区域内功能最为完善的城市。2006-2018年，西部地区82个区域性中心城市②中城区常住人口增加的有78个，其中，城区常住人口增加数50万以上5个、20-50万之间14个、20万以下59个。

    二、西部地区区域性中心城市的特征和问题

（一）城市分布稀疏

区域性中心城市辐射的范围取决于城市的经济规模和人口数量，进而取决于区域性中心城市的辐射强度。区域性中心城市的辐射半径也是有极限的，不可能无限扩展。根据城市圈域经济理论，常住人口1000万以上的城市辐射半径一般200千米，常住人口500万至1000万的城市辐射半径150千米，常住人口300万至500万的城市辐射半径100千米里左右，常住人口100万至300万的城市辐射半径50千米左右。

除成渝城市群、关中城市群和北部湾城市群外，西部地区土地面积640.50万平方千米，而区域性中心城市只有100个左右，平均每个区域性中心城市6.41万平方千米。此外，西部地区区域性中心城市的行政区面积大小严重不均，100个地级行政区中有20个面积在10万平方千米以上、12个面积在1万平方千米以下，最大的巴音郭楞蒙古自治州高达47.11万平方千米，最小的乌海市仅有0.18万平方千米。西部地区有大沙漠、大戈壁和空气稀薄的高原地区，这些地区不在分析的范围。即使这样，仍有很大一部分地区，缺乏区域性中心城市的辐射带动，有的半径过大，有的腹地过小。

（二）人口规模普遍较小

人口规模是区域性中心城市辐射带动功能的主要基础。一般来说，人口规模越大，区域性中心城市对周边地区的辐射带动功能越强，辐射半径也越大。人口规模超过300万的区域性中心城市，可称之为都市或大都市，与周边城市之间产生紧密的经济联系，从而形成以该区域性中心城市为核心的都市圈。

西部地区区域性中心城市的人口规模普遍较小，近七成在50万人以下，对周边地区的辐射带动功能普遍不强。2018年，西部地区城区常住人口超过100万的区域性中心城市仅有9个，分别是昆明、贵阳、乌鲁木齐、兰州、呼和浩特、包头、银川、西宁和遵义，除包头和遵义外都是省会城市或自治区首府城市，其中只有昆明的城区常住人口超过了300万，为397.97万人；13个区域性中心城市的城区常住人口在50万到100万人之间，49个在20万到50万人之间，其余13个都在20万人以下。

（三）经济实力普遍不强

经济实力是区域性中心城市完善市政基础设施，优化营商环境，增强人才吸引力的重要基础。只有经济实力较强的区域性中心城市，才能对周边地区的人口产生较强的吸引力，也才能对周边地区的发展产生较强的辐射带动作用。

西部地区区域性中心城市经济发展水平普遍较低，经济实力普遍不强。2018年，西部地区除成渝城市群、关中城市群和北部湾城市群外64个地级市的市区GDP地区生产总值只有呼和浩特、包头、贵阳、遵义、昆明、兰州、西宁、银川和乌鲁木齐超过了1000亿元，除包头和遵义外都是省会城市或自治区首府城市，乌海、通辽、安康等46个地级市的市区地区生产总值不足500亿元；市区一般公共预算收入只有呼和浩特、包头、鄂尔多斯、贵阳、兰州、银川、乌鲁木齐和克拉玛依超过了100亿元；只有呼和浩特、包头、贵阳、昆明、兰州、银川、乌鲁木齐等24个地级市的市区人均地区生产总值①超过了全国平均水平，甘肃、云南等省（自治区）部分地级市的市区人均地区生产总值甚至不足全国平均水平的1/2。

（四）产业集聚能力普遍较弱

产业发展不仅能够促进区域性中心城市经济增长，而且可以通过创造更多的就业岗位吸引人口集中，从而壮大城市规模。存贷比在一定程度上可以反映区域性中心城市对产业的集聚能力。2018年，西部地区除成渝城市群、关中城市群和北部湾城市群外61个地级市中只有鄂尔多斯、攀枝花、贵阳、普洱、林芝、嘉峪关、西宁、银川8个地级市的市区年末金融机构存贷比小于1，作为省会城市或自治区首府城市的昆明、兰州和乌鲁木齐都是大于1，说明西部地区区域性中心城市产业集聚能力普遍不强。

国家级经济技术开发区和国家级高新技术产业开发区是我国城市集聚产业的重要平台。截至目前，我国共有219个国家级经济技术开发区，仅有49个分布在西部地区，其中有19个集中分布在成渝、关中和北部湾三个城市群，仅有30个分布在其他地区，而江苏省则有26个国家级经济技术开发区；全国共有168个国家级高新技术产业开发区，仅有39个分布在西部地区，其中有19个集中分布在成渝、关中、北部湾三个城市群，仅有20个分布在其他地区，而江苏省则有17个国家级高新技术产业开发区。这反映出西部地区区域性中心城市发展缺少高水平的产业集聚平台。

（五）对外开放水平普遍不高

中国改革开放的实践证明，扩大对外开放是我国城市经济发展的必然出路。然而，改革开放四十多年来，由于远离海岸线、市场化改革滞后等方面原因造成的交易成本过高，西部地区区域性中心城市对外开放水平普遍不高。2018年，西部地区除成渝、关中、北部湾三个城市群外64个地级市中，只有百色、贵阳、昆明、玉溪、银川和乌鲁木齐6个地级市的市区货物出口额超过了100亿元，其中4个是省会城市或自治区首府城市。

三、中心城市辐射带动区域发展的机理分析

中心城市是所在区域内经济最发达、人口规模最大、居民收入水平最高的城市。中心城市主要通过农产品消费、工业品供应、产业转移和生产性服务辐射带动区域发展。

（一）中心城市是区域农产品的消费市场

中心城市人口数量多，收入水平高，是所在区域农产品的消费市场。杜能的农业区位论认为，一般在城市附近种植相对于农产品价格而言，运费高、笨重、体积大的作物，或者是容易腐烂、应在新鲜时消费的农产品，而随着与城市距离的增加，则生产相对于价格而言运费小的作物，最终在城市的周围，将形成以某一种农作物为主呈环状分布的圈层结构，即所谓的“杜能环”。杜能环的形成只因为这些农产品的消费指向是位于中心位置的城市。在现实中，由于交通、存储、保鲜等技术的进步，虽然很难找到完全意义上的杜能环，但是几乎所有城市都是周边地区农产品最近的消费市场，促进了周边地区农业的发展，提高了周边地区农民的收入水平。

（二）中心城市工业品供应提高区域生产生活水平

城市是工业生产者的集中地，不仅为本城市居民提供工业品，也为周边地区的居民提供工业品。根据输出基础理论的观点，城市经济分为两个部门，把所有的外部需求导向的产业活动称之为基础部门，而把所有的内部需求导向的产业活动称之为非基础部门。该理论认为，城市经济的增长取决于输出的基础部门的增长，区域外部需求的扩大是城市经济增长的基本动力。城市不仅生产供人们生活使用的消费品，而且生产供其他产业生产使用的工具和原料。因此说，中心城市的工业品供应不仅能够提高周边地区居民的生活水平，而且能够提高周边地区产业尤其是农业发展的生产技术水平。

（三）中心城市向周边地区进行产业转移

随着中心城市经济不断发展，人口规模会逐渐壮大。由于人口和经济活动的过度集中，中心城市土地、劳动力、能源、资源等要素的成本将会大幅度增加，生产成本和生活费用的增加将造成许多产业和产品逐步丧失原有的优势，从而考虑迁出中心城市。为了不丧失中心城市巨大的消费市场，周边地区尤其是邻近的中小城市和城镇应该是这些产业和产品优先选择的迁入地。随着中心城市产业结构逐步转型升级，将会有越来越多的产业向周边地区转移，且转移产业的生产技术水平也在不断提高，不但促进周边地区加快发展、居民收入不断提高和城市规模不断壮大，也在推动周边地区产业结构逐步转移升级。

（四）中心城市为周边地区制造业发展提供生产性服务

当中心城市的经济体量和人口规模扩大到一定水平，越来越多的高技术制造业也会难以承受土地、劳动力、能源、资源等要素的高昂成本，中心城市将会进一步推进产业结构转型升级，集中力量发展金融、商务、科技、信息、物流等生产性服务业、大企业总部部门和高精尖技术制造业，成为区域生产性服务业和大企业总部部门的集聚地，从而形成中心城市专业于生产性服务业与周边城市专业于生产制造业之间的产业分工，称之为城市功能分工。交通、通信等技术的进步使得中心城市的生产性服务业不仅为本地的制造业和一般服务业提供生产性服务，而且可以为周边地区的生产制造业和一般服务业提供生产性服务，从而促进周边地区产业加快集聚和经济快速发展，以及产业技术水平和企业管理水平的提升。

四、对策建议

2020年5月17日，《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成格局的指导意见》发布，提出要推动西部地区高质量发展，强化举措推进西部大开发形成新格局。西部地区的地州市要根据资源禀赋与发展水平，探索各具特色的高质量发展模式，重点从完善城市功能、建立产业发展平台、扩大对外开放、改善营商环境、推进体制创新，实现高质量发展，进而扩大城市规24模，增强城市经济实力和竞争力，带动周边地区加快发展。

（一）通过完善城市功能增强区域性中心城市对人才的吸引力

区域性中心城市的城市功能越完善，对人口和人才的吸引力越强。西部地区区域性中心城市不仅要着力于完善城市功能，而且要提升城市功能的品位，越高层次的城市功能品位，越能吸引高层次的人才聚集。一是完善和提升西部地区区域性中心城市的交通功能，推进对外和内部交通基础设施建设，优化城市内部和对外交通网络，强化对产业发展和与周边地区经济联系的支撑功能。二是完善和提升西部地区区域性中心城市的生产性服务功能，加强制造业、服务业集聚发展的配套基础设施建设，优化产业发展布局。三是完善和提升西部地区区域性中心城市的生活性服务功能，加大市政基础设施建设的投入力度，集聚一批教育、医疗、卫生、文化、体育、商贸、科研、娱乐、生态、居住等领域的机构和企业，承载和发挥区域性教育、医疗、卫生、文化、体育、商贸、科研、娱乐等服务中心功能和作用。

（二）支持区域性中心城市建设高水平产业发展平台

改革开放以来，经济技术开发区和国家级高新技术产业开发区在我国经济发展中发挥了不可替代的作用。经济技术开发区是改革的试验田和开放的排头兵，主要功能在于通过打造优越的投资软硬环境吸引投资者关注，投资兴业，促进产业发展。商务部2018年统计数据显示，219个国家级经济技术开发区地区生产总值9.5万亿元，占国内生产总值的比重为11%，占所在地级市的比重为13.3%；出口总额3.3万亿元，占当年全国出口总额的20.4%；实际使用外资504亿美元，占所在地级市的比重为29.6%。应重点支持西部地区区域性中心城市经济技术开发区的发展，强调产业尤其是制造业集聚发展，选择包头、延安、白银、海东、伊宁、博乐、和田、广元、曲靖、毕节等发展潜力较大的区域性中心城市建设国家级经济技术开发区等高水平产业集聚平台，增强这些区域性中心城市对经济和人口的综合承载能力。

所谓产业发展平台，就是政府为吸引产业聚集，而规划建设的产业集聚区，有的谓之经济技术开发区，有的谓之高新技术开发区，有的谓之工业园区，还有的直接谓之产业集聚区。不管叫什么名称，其本质都是产业发展平台。通过规划建设，完善基础设施，优化投资环境，并为企业提供完善的服务。

建立产业发展平台的目的：一是优化投资环境。既要改善投资的硬环境，又要改善投资的软环境。投资者的根本目的是为了取得收益，这是其发展壮大的根本保证，也是其生存的基本条件。新时期，招商引资、聚集产业仍是西部区域性中心城市加快发展的主要手段。政府要加大投入，投入精干力量，加强服务。二是推动产城融合。通过开发区这一平台，让产业和城市有机地结合在一起。这里所谓的产业是第二产业，这里所谓的城市是商贸居住。开发区应依托城市，不能离城市太远，在发展工业的同时发展商贸居住。三是加快产业聚集。开发区的主要功能是聚集产业，应通过开发区来吸引产业，开发区是聚集产业的平台，只要把产业聚集起来了，要走“集中发展、集群发展、集约发展”的新路子，这样，开发区的优势就能充分体现出来，从而支撑区域性中心城市的发展。

（三）推动区域性中心城市全方位对外开放

十九大报告提出，中国特色社会主义进入新时代，要推动形成全面开放新格局。2019年8月，国家发展改革委印发国务院批复的《西部陆海新通道总体规划》提出，西部陆海新通道位于我国西部地区腹地，北接丝绸之路经济带，南连21世纪海上丝绸之路，协同衔接长江经济带，与中欧国际班列西部通道一起形成了西南和西北地区通过北部湾出海接入国际大市场的大通道。西部地区区域性中心城市要通过货运铁路支线建设和运输能力提升，分别与长江经济带、陇海—兰新铁路通道、中欧国际班列西部通道、西部陆海新通道相连接，形成多重“鱼骨”状对外开放通道格局，通过接入长江黄金水道、沪昆铁路通道、沪蓉铁路通道、陇海—兰新铁路通道，提升向东开放水平，通过接入中欧国际班列西部通道和西部陆海新通道提升向西、向南开放水平。

（四）依托区域性中心城市建设西部沿边经济带

我国9个陆地边疆省级行政区有6个位于西部地区，分别是内蒙古自治区、甘肃省、新疆维吾尔自治区、西藏自治区、云南省、广西壮族自治区。保障边疆安全是我国特色社会主义现代化建设的重要任务，建设沿边经济带是有效保障边疆安全的重要手段。如果以省级行政区为单元建设沿边经济带，所覆盖的地域面积过大，有可能弱化边疆安全的保障功能。如果以县级行政区为单元建设沿边经济带，抵边的县级行政区经济实力和发展能力普遍较弱，城市规模普遍较小，缺少长期可持续保障边疆安全的内生动力。应以地级行政区为单元，依托区域性中心城市建设西部地区沿边经济带，包括呼伦贝尔—满洲里、乌兰浩特、锡林浩特、乌兰察布、包头、巴彦淖尔、阿拉善、酒泉、哈密、阿勒泰—北屯、塔城、博乐、伊宁—霍尔果斯、阿克苏—阿拉尔、阿图什、喀什—图木舒克、和田—昆玉、阿里—狮泉河、日喀则、山南、林芝、泸水、保山、芒市—瑞丽、临沧、普洱、景洪、百色、崇左—龙州和防城港共30个区域性中心城市。相对于抵边的县城和县级市城区来说，区域性中心城市的经济实力较强，人口规模较大，发展条件较好，有利于加快形成长期可持续守边固边富边强边的内生动力机制。选择满洲里、霍尔果斯、北屯、林芝、瑞丽、崇左等基础条件较好、发展潜力较大的城市加以重点支持，加快产业集聚，壮大人口规模，加快形成以重点城市为中心、一般城市为节点、抵边县城（县级市城区）及抵边镇为前沿的边疆安全保障格局。

（五）着力改善区域性中心城市的营商环境

西部地区区域性中心城市要对标世界银行标准，向东部地区尤其是深圳、浦东、厦门等特区新区看齐，营造便利化、法治化、国际化的营商环境。一是深化“放管服”改革。深化投资项目审批改革，最大限度减少审批事项，简化审批程序，规范审批流程，放宽市场准入，实行企业投资项目承诺制。加强行政效能建设，提高行政办事效率，完善“一条龙”服务制度，减少不必要的行政干预和审批备案事项。建设和完善网上政务大厅，实现审批事项网上全程办理，打造政务服务特别是审批服务“单一窗口”。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府的服务、监管和引导作用。整顿和规范市场秩序，完善市场监管体系，严厉打击制售假冒伪劣商品的行为，切实维护和保护经营者和消费者的合法权益，建设公平有序的市场环境。创新城市管理理念，建立健全符合市场经济和现代化建设规律的城市管理体制，创建精干、懂法、高效的城市管理队伍，着力提高城市管理水平。二是全面实施市场准入负面清单管理。制定市场准入负面清单，遵循“非禁即入”的理念，明确清单以外的行业、领域、业务等不得设置市场准入审批事项，国内各类市场主体皆可依法平等进入。组织开展“三个全面清理”工作，要认真梳理正在运转的市场准入类审批事项，不在清单之内且设立依据效力层级不足的，一律取消。同时，在市场准入、审批许可、投资经营等方面，明确打破各种形式的不合理限制和隐性壁垒，清理在市场准入负面清单之外，对民营企业设置的不合理或歧视性准入措施。对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理模式，提高外资准入的开放度和透明度。实施外资企业依法承诺制、备案制和事后监管制，实现外商投资从项目审批、市场准入、工程建设到运营监管的全流程优化。三是加快推进西部地区要素市场和要素市场化配置改革。建设西部地区统一的要素市场，清理和废除妨碍要素市场统一开放和公平竞争的各种规定和做法，包括违反国家税收法律法规的区域性税收优惠政策、排斥外地企业进入本地市场的规定等。实施“城乡建设用地增减挂钩”和“人地挂钩”建设用地指标调配方式，根据城市常住人口确定建设用地指标，相应增加建设用地面积，实现城乡土地要素的流动，支持西部地区具有综合优势的区域性中心城市加快发展。

  责任编缉：祁国燕