【学习】从管理到治理：构建多元共治式人才治理体系

党的十九届五中全会提出，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略。当前，面对世界发展格局深度调整、新冠疫情严重冲击、我国发展迈向新阶段的现实挑战，唯有牢牢抓住人才资源，激发人才创新活力，才能贯彻新发展理念，构建新发展格局，实现“十四五”时期我国高质量发展。

改革开放后我国高度重视人才工作，坚持“党管人才”原则，以制度保障、政策优势和服务长项为依托，逐步形成人才优先发展格局，在集聚人才、创新科技、提升国力和推动经济社会发展上取得了显著成就，充分彰显了中国特色社会主义制度的优越性。但是，在现有的政府主导型人才管理模式下，人才发展体制机制尚存在诸多制约市场活力和人才效能充分释放的痼疾，人才发展呼唤在制度和政策设计上实施供给侧改革，人才管理亟需向治理转型以适应新发展要求。

管理主体单一化与多头管理并存。受计划经济思维习惯的固化影响，我国人才管理体制仍存在较浓重的计划主义色彩，互动性、灵活性、多元性明显不足，政府与市场的天平往往向政府倾斜。尽管近年来我国人才管理体制不断革新，但政府在人才引、育、用、留、评等多个环节中位居主导地位，而市场用人主体的参与度普遍不高。这种“弱企业化”倾向，不利于调动用人主体自主培养人才的积极性。与此同时，“强政府”的内部也存在一些不足。政府部门之间缺乏高效的统筹协调机制，人才工作分工不明确，多部门参与权责不清、目标对象交叠、工作任务交叉等问题仍存。

引培失衡与供需失衡并存。重引轻育是当前我国地方人才工作面临的首要矛盾。一方面，地方政府过于重视高层次人才引进指标的竞争，部分地区为彰显引才成效甚至有引“数字”人才之嫌，不仅造成资源浪费，也容易因引才单位与人才之间的信息不对称陷入“水土不服”的漩涡，难以真正释放人才效能。与此同时，人才培育机制尚不健全，对本土人才的“二次培养”缺乏系统的政策激励和主动意识。另一方面，政府部门主导的“行政评价”与市场对人才的界定标准不一致，人才评价的主体错位导致所引进的人才与地方经济社会发展需求之间的匹配度存在一定偏差，这种供需“鸿沟”不利于人才资源的最优化配置。

人才政策碎片化与趋同化并存。当前人才政策的碎片化主要表现在两个方面：一是政策内容不成体系。既有的人才政策往往“政出多门”，各部门按照自己的需要和偏好制定相关人才政策，造成同一事项标准不一、政策不明，“政策打架”并不鲜见。二是政策时效不连续。出于“争先比高”的区域竞争，各地的人才政策不断推陈出新，新旧人才政策之间的承接性和兼容性存在较大问题，政策体系散而乱，呈现碎片化。相并而存的是，区域间人才政策内容的同质性也越来越高。在产业结构趋同的经济背景下，地方政府往往都以重金、税收、土地为杠杆，以期在趋同化的政策条款中凭借高额度“拔得头筹”，抢占人才高地。但这种操作不仅会制约人才政策的体系化和科学化进程，更会加剧人才竞争的恶性循环，破坏良性人才生态。

政府主导型人才管理模式短板在于尚未理顺政府、市场和社会之间的关系，是主管部门而非用人主体决定了人才的认定、流动、升迁、激励等等。现有政府主导人才管理模式亟需转型。

与传统意义的管理和管制相比，治理更加强调多元主体管理而不是单一主体管理，手段上更注重参与式和互动式，目标上更强调合作一致。因此，从人才管理向人才治理转型其核心是实现多元共治，应着力于在人才引用育留过程中运用治理理念，采用多种治理工具，实现管理主体从一元化走向多元化转变，管理重点从优惠政策供给向营造综合生态环境转变，管理范畴从政府内部管理向全社会治理转变。

构建多元共治的人才治理体系，强政府、强市场和强社会缺一不可。一方面该体系的有效运作需要勇于改革创新的“有为”强政府、用人主体活力竞相迸发的“有效”强市场以及社会要素积极参与的“有力”强社会三大主体的协同作用，另一方面，作为多元共治人才治理体系的关键问题，厘清各主体职能定位是扭转“强政府、弱市场”不良局面，构建灵活高效、开放包容的人才治理体系的先决条件。

首先，政府的职能定位集中于宏观调控人才发展，微观引导人才配置。人才治理不同于人才管理，在解决“谁管，管谁，管什么，怎么管”的基础上尤为强调“四个管”的边界问题。在宏观调控方面需要兼顾“有为”和“有力”，政府主要承担四项职能：一是宏观人才管理职能，主要抓好政治引领、人才规划制定、人才需求预测和人才队伍统筹工作；二是政策法规制定职能，主要抓好人才政策供给和人才知识产权保护等法治环境建设；三是公共服务供给职能，主要健全人才公共服务体系，提高服务质量，推进人才服务的社会化和市场化建设，其中基础公共服务由政府承担，个性化需求服务由社会组织和人才市场承担；四是监督保障职能，主要加强对人才市场主体的监管，促进市场主体有序健康发展，维护人才合法权益，保障人才有效投入。在微观引导方面需要做到“有效”，重点着力破除制度藩篱，充分向用人主体放权、给人才松绑。人才要素在用人主体或区域之间的流动和使用属于人才资源微观配置环节，主要通过市场途径实现，由资源供求双方的行为共同完成，政府原则上不做过多干预。

其次，市场由大量用人主体构成，其功能在于充分发挥用人主体在人才引进、开发、激励、评价等过程中的自主性，让市场发挥人才资源配置的决定性作用。在人才的微观治理上，企业和高校科研院所等用人主体应积极推进全面人才管理，深入认知不同时期不同类型人才的需求和能力特征，采用科学方法对人才进行识别、评价和潜力开发，引进合伙人制度，形成用人主体与人才的创新共同体；增加创新投入，建设企业研究院、产学研联合攻关中心等用人单位内创业创新载体，营造组织内创新文化和创新氛围，推动知识共享和激发创新，推进人才在岗位的创新活动，形成用人主体高度重视人才高度激励人才的活力迸发格局。

再次，社会的主要职能在于利用得天独厚的资源优势和竞争优势参与人才工作，以市场化运作模式为人才和用人主体提供专业化、精准化服务。这里的“社会”泛指人力资源、法务、金融等中介组织和社会组织，包括利用专业知识和专门技能接受委托，在鉴证、咨询、服务等组织中提供知识性产品服务，在社会团体、基金会和社会服务机构等非营利组织中从事管理工作或提供专业服务的组织机构。作为基本公共服务的有利补充，中介组织和社会组织能够根据市场经济需求，坚持人才本位，紧密对接用人主体与人才的个性化需求，优化人才服务体系，形成良好的人才创业创新生态环境，促使人才效能最大化。

处理好政府与人才的关系。党管人才是我国人才工作基本制度的核心。此处的“管”应然是一种有限度的管理，而非“包干包揽”。首先，政府应将工作重心从关注人才流入流出环节转移到打造宜居宜业的人才生态上，推动人才链与创新链、资金链、产业链、政策链相互融合，共生共荣。政府的着力点不在于人才本身，而应通过强化人才制度的顶层设计，建立引导型人才政策体系，重点增强基本公共服务功能，为人才发展解决后顾之忧。其次，政府应将制度优势、组织优势运用于提供人才权益保障，规范、维护人才个体的成长权、流动（择业）权、创业权等，建立保护好奇心、保护创新成果（如知识产权）、保障人才心无旁鹭创新的法治环境，为人才的自由发展、自主研究保驾护航。

处理好政府与市场的关系。在人才治理体系的政府和市场关系中，政府应进一步破除体制机制障碍，向用人主体放权，突出市场导向。比如在人才的评价和选拔上，既往政策主导型人才管理模式盛行以“四唯”（唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项）论英雄，所框定的人才往往与市场存在较大偏差，将大量应用型人才实用性人才排除在外。因此，首先，转化政府职能，遵循社会主义市场经济规律和人才成长规律，坚持“谁用人，谁评价，谁受益，谁承担用人风险”的用人准则，落实用人主体的用人自主权，依据市场规则、市场价格、市场竞争和市场需求，实现人才效益最大化和效率最优化的资源配置，激发各类人才的创造活力和各类用人主体的用人活力。其次，落实法治保障，推进人才立法与制度固法，以法治保障来完善和发展中国特色人才制度，推进人才治理体系和治理能力现代化、法治化，规范市场化的人才无序竞争乱象。

处理好政府与社会的关系。当前政府对中介组织和社会组织开始采用政府购买服务与转移政府职能等合作。在人才治理框架中，这种合作仍需继续深化。让专业的人做专业的事，政府可通过积极培育各类专业社会组织和中介服务机构，推动社会各要素建成自主、自为、自律共同体，有序承接政府转移职能，发挥社会在综合监督、信息流通、资源整合和社会服务等方面的独特作用。唯有让社会各要素参与到人才治理中，才能实现全社会尊才重才爱才助才的良好氛围。

（作者陈丽君系浙江大学公共管理学院政府管理系教授、博导，浙江省人才发展研究院执行院长；金铭系浙江大学公共管理学院行政管理专业博士研究生）