肖金成：政策力量加码背后，西部发展还有哪些难题待解？

导言：5月17日晚间，中共中央、国务院印发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》（下称《意见》）。

    这份长达万字、涵盖36条措施的指导意见，将是指导西部大开发第三个“10年”发展的纲领性文件。在政策力量“重仓”西部大开发背后，西部经济发展还有哪些难题待解，西部大开发又将会形成怎样的新格局？

    搜狐城市特邀中国宏观经济研究院研究员、中国区域经济学会副会长、国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成，以专业视角对《意见》加以解读。肖金成从事区域经济研究多年，见解深刻，曾被评为“中国十大国土经济人物”。

搜狐城市：自1999年9月正式提出后，西部大开发战略已进入第三个十年，回顾过往历程，您如何评价西部大开发战略的实施效果，又有哪些经验教训值得总结？

肖金成：西部大开发战略实施以来，西部地区取得的成就中，最值得称道的是基础设施建设、生态环境建设、基本公共服务供给。

2000-2016年，西部地区全社会固定资产投资额年均增速高达22.5%，比全国平均水平高出2.5个百分点。西气东输、西电东送、高速铁路、支线机场、干线公路相继开工建设。西部大开发战略的实施，基本改变了西部地区基础设施薄弱的状况。

西部地区生态脆弱，西北干旱，西南耕地稀缺。起初，人们对西部大开发疑虑颇多，认为搞不好就是“西部大开挖”，到处上工程搞建设，但退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈的实施，起到了生态保护的效果。国家对退耕农户予以经济补偿，南方地区每亩补偿300斤粮食，北方地区每亩补偿200斤粮食，另外还有50元种苗费，开始决定补偿5年，后来补偿年限不断延长，并把补偿的粮食折合成现金，农民经济收入提高的同时，西北地区植被覆盖率提高，生态明显改善。

过去西部地区财政困难，学校破旧，当时云南副省长曾在一个座谈会上表示，云南地区小学校舍危房很多，别说地震，下场雨我们都担心会不会倒掉。西部大开发战略实施之后，校舍改建、推行寄宿制、免交学杂费、伙食补贴，西部地区的就学条件获得明显改善。

但与此同时，我们也应看到，西部地区依赖投资拉动经济增长的状况短期内难以改变，西部地区仍是我国各种矛盾交织，多方面问题突出的地区。

原先的想法是西部通过改善基础设施尤其是交通基础设施，希望东部企业、外国企业到西部投资。但由于投资环境没有根本改善，缺乏配套条件，招商引资的效果并没有想象得那么好。目前西部成立了很多新区、开发区，有的面积还很大。但面积越大，如果没有足够的资金投入，成为半拉子工程，不仅招不到商，还会造成资金和土地的巨大浪费。其实，开发区、新区都是产业集聚的平台，没有产业的集聚，靠楼宇经济，靠规模宏大的中央商务区，甚至把政府、学校搬过去，借以哄抬人气，都难以取得很好的效果。

西部大开发一开始，我就建议在西部设立一到两家经济特区，第一个十年，我发表了一篇文章，题目为寻找西部的深圳与浦东，就是建议在西部选择一到两个点，由国家负责规划、建设和招商引资，只要有几个地方能够崛起，那对西部的带动示范作用就会非常明显。而期待遍地开花，齐头并进，每个县、每个乡镇都能在西部大开发中，很快见到成效，实际上这是不可能的。

搜狐城市：在您看来，此次中央强调推进西部大开发形成新格局，对比此前战略，新格局“新”在哪儿？

肖金成：新格局主要体现在三个方面。第一，摒弃了以往“齐头并进、遍地开花”的模式，注重城市集聚效应，强调城市群、区域性中心城市的建设。

第二，新格局加大了西部开放的力度，强调构建内陆多层次开放平台，鼓励重庆、成都、西安等加快建设国际门户枢纽城市，强化开放大通道建设，加快沿边地区的开放发展，发展高水平开放型经济。

第三，新格局更加注重生态环境保护，强调按照全国主体功能区建设要求，保障好长江、黄河上游生态安全，保护好冰川、湿地等生态资源，并且将大力推进青海三江源生态保护和建设、祁连山生态保护与综合治理、京津风沙源治理等。此外，新格局还要求落实市场导向的绿色技术创新体系建设任务，推动西部地区绿色产业加快发展。

搜狐城市：学界有观点认为，西部欠发达地区由于地理空间格局的不经济性，GDP规模受制于自然地理条件，在您看来，西部地区的GDP规模是否存在天花板，对比东部地区，其发展目标是否应从追求GDP规模转变为提升人均GDP等经济指标？

肖金成：某种程度上，学界很多人持这种观点，但我认为具体问题应该具体分析，比如发展面向欧美市场的外向型产业，东部沿海基于区位条件、港口优势，成本更低，效率更高，但整个西部地区国土面积接近700万平方公里，人口数量超过3亿，意味着西部地区拥有丰富的劳动力资源，也意味着西部是一个大市场。我不赞同把整个西部当作一个同质性的生态脆弱的欠发达区域。

例如西部的成渝地区，水资源、土地资源丰富，生态环境宜人，并且依托长江黄金水道，在运输成本上也有优势，此外成渝地区劳动力资源丰富，市场也很大，就此而言，不能说西部地区都没有条件发展。

我们对西部的认识不能停留在“欠发达”、“生态脆弱”、“不太适合人类生存”，其实具体分析而言，成渝、关中平原、滇中、北部湾、新疆伊犁等地区发展潜力很大。

搜狐城市：回到最新政策本身，此次《意见》提出“新增建设用地指标将进一步向西部地区倾斜”，但有学者认为，在欠发达地区大量兴建背离比较优势的产业园和基础设施，投资回报不高，导致政府债务高企，而投资回报较高的沿海地区，却因土地供应受限，导致生产成本上升，削弱了经济竞争力，对于这种“资源的空间错配”，您怎么看？

肖金成：这是基于经济学成本效益分析提出的观点，但在深入了解地方实际情况后，你会形成更为准确的认知。

实际上，东部地区并不是建设用地指标短缺，而是可利用土地短缺。土地短缺到什么程度？目前，东部地区的耕地、生态用地已被开发区、工业园区、房地产小区大量占用，由此引发的生态环境恶化值得警惕。人类生存需要良好的环境，保留一定的农地、林地，是生态环境的需要。如果不加控制，沿海地区的大部分土地将变成建设用地，从南到北成为一块“水泥板”，那人还能在这里生存吗？

而西部地区的土地比较广阔，但涉及到永久基本农田制度，即被划定的基本农田不能改变用途。过去，西部很多地方在划定基本农田时，有多少划多少，导致目前西部很多城市因建设用地指标短缺，产业发展、城市建设受到严重制约。而一旦增加建设用地指标，西部地区的用地结构就会发生变化，农地就能变成建设用地，西部地区发展第二产业也就有了基本条件。

搜狐城市：《意见》提出“鼓励重庆、成都、西安等加快建设国际门户枢纽城市”，在经济总量上，2019年西安GDP不及成渝的一半，在建设国际门户枢纽城市方面，您认为西安能拼得过重庆和成都吗？

肖金成：从区域关系上看，城市之间的距离如果超过200公里，那就不具有竞争关系。西安距离重庆和成都都在600公里以上，成都和重庆两者也距离300公里左右，因此三个城市不具有竞争关系，也是不可比的。在这种思路下，西安、成都、重庆作为西部地区最具开放度、影响力、引领性的现代都市，将会在各自的辐射范围内发挥重大作用。

西安的辐射范围是西北地区，西安对西北地区的作用是不可替代的。例如，新疆虽然面积广阔，但人口只有两千多万，市场规模和劳动力有限，而西安作为西北地区高校数量最多、人才储备最充足的城市，则可以为新疆的创新建设，提供科技人才，发挥西北地区的依托和后盾作用。而重庆和成都的影响范围则是西南地区，因为秦岭和祁连山等地理因素的阻隔，重庆和成都对西北地区的影响有限。

将来，成渝城市群将会通过孟中印缅经济走廊面向南亚和东南亚开放，西北地区则向中亚和欧洲方向开放，两个地区的作用方向不一样。所以，这三个城市没有比较的必要，它们各有各的影响区域和作用范围。当然，重庆和成都可以通过专列将商品销售到欧洲，西南和西北的经济联系也将增强，但没有必要比大小。

搜狐城市：除了区域性中心城市外，《意见》提出“加大资源枯竭等特殊类型地区振兴发展的支持力度”，对于西部资源枯竭型地区而言，它们最需要的政策支持是什么？从区域整体发展而言，资源枯竭型地区是否应该“瘦身强体”， 做大做强中心城市？

肖金成：我对资源型城市做过研究，面对资源枯竭的资源型城市，其生存之道，在我看来，主要有三个方向。

第一，区位条件较好、交通比较便捷、腹地比较大的资源枯竭型城市，应支持它完善城市功能，发展成为区域性中心城市。例如，位于甘肃中部的白银被称为“铜城”，它就可以通过完善城市功能，发展制造业，延伸产业链，从而带动区域的发展。

第二，那些邻近大都市的资源枯竭型城市，例如重庆万盛区，可以找准方向，发展为大都市的功能区，也就是承担都市的某种特定功能，发展特定的产业。

第三，以贵州万山为代表的资源枯竭型城市，区位条件一般，难以承接大都市的经济辐射，则可以在自然资源优势消失的情况下，转变思路，搬迁到附近中心城市或到其他地区开发新的矿区，也可以依托老矿区发展特色旅游业，打造以工业文明为旅游主题的特色小镇。因此，就资源枯竭型城市的发展而言，应该根据具体情况，制定不同的发展战略。

搜狐城市：西部地区经济增长依赖投资驱动明显，由此造成地方政府债务风险加大。从地方政府债务余额与GDP比值来看，2017年超过30%的共有7个省份，其中5个为西部省份，贵州、云南分列前2名，您认为西部发展和债务风险两者该如何平衡？

肖金成：其实，西部地区的重大基础设施建设，都是由国家出资建设的，并不需要地方提供配套资金。因为，西部地区本身财政基础比较薄弱，若提供配套资金，那么很多项目就无法进行，并且当地的公共服务也会因财力薄弱而受影响。

其次，金融机构尤其是政策性金融机构，对西部地区投资很大，但这些投资大多是直接面向企业的，虽大部分是国有企业，但实质上它与政府的性质不同。的确，近年来云贵地区大力加强基础设施建设，修路、架桥、建高铁。这些项目除了政府出资外，也通过城投公司大量向银行借款，但从某种程度上讲，这种债务关系发生在银行与城投公司之间。城投公司会不断开发新项目，并且新建的基础设施也会转变为公司资产，虽然会出现无法及时还贷的情况，但只要公司和银行协调好贷款展期的问题，违约问题就不会发生，债务危机也就不会出现。

当然，我也不支持政府或者城投公司借太多资金，应该降低负债率。其次，金融机构也应对公司的效益和现金流情况进行风险评估，不能有求必应。

搜狐城市：有学者指出将资源引入地理劣势地区的区域发展政策，客观上推动区域间人均GDP差距缩小，但也伴随着资源空间配置效率下降等问题，在经济发展进入新时代的背景下，您认为如何才能在效率与平衡之间取得双赢？

肖金成：首先是要开放。西部大开发提出向西开放，目前，西部地区正从长期以来的区位末梢走向对外开放的前沿，东中西部各区域发展的战略空间将发生较大变化。对此，西部地区应围绕新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国-中亚-西亚、中国-中南半岛、中巴和孟中印缅等六大国际经济合作走廊，着力汇聚国内外经济要素，盘活西部地区各种资源。改变区位条件，寻找动力源和新的市场。

第二是深入推进“工业化”，目前东部多数地区已进入后工业化时代的初期和工业化时代的后期，而西部绝大多数地区仍处于工业化时代的中后期，工业化仍是西部各省份的重要任务。过去西部地区依靠土地、劳动力及资源优势，承接东部产业转移时往往仅仅承接了产能，却没有承接有利于西部地区自身发展的内生动力。今后，西部地区应在承接产能的基础上，充分发挥企业等市场主体的作用，积极运用新技术新模式新业态，争取与东部沿海地区共建跨区域产业体系、共享国内外消费市场。

第三点是体制创新，让市场经济体制起决定性作用。基础设施建设、投资环境改善需要靠政府，但是产业发展，要靠企业与投资者，企业家具有洞察力，善于把握投资机会，产业发展交给企业和投资者，经济效率就会大幅度提高，政府提供服务，改善投资环境，为企业投资提供优良条件。

第四点是优化空间开发格局，促进西部高效集中发展。西部地区需要培育经济增长极，寻找发展支点，但目前最大的问题是，我们没有找到这个点，或者对这个点投入不够。假如国家在西部地区找几个点，国家进行规划建设，实行零地价、零税率，企业就有可能纷至沓来。

 责任编缉：祁国燕