肖金成：大城市靠户籍制度控制人口没有用！当前对城镇化的一些错误看法

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作者|肖金成（中国区域科学协会理事长、国家发改委国土地区研究所原所长）

中国的城镇化速度将逐步放缓，城乡人口将双向流动

发达国家伴随着工业化，农村人口逐步向城市转移，时间拉得比较长。现在发达国家已进入到后工业社会，城市人口比重较高，占80%左右。中国的工业化是新中国成立之后才展开的，时间较短。且在工业化过程中，以重化工业为主导，吸引的劳动力不多，所以城市人口没有快速增加，农村滞留了很多人口。

1979年，中国的城镇化水平还不到20%，现在超过60%，每年以将近1个百分点增长，速度较快。在这一过程中出现了一些问题，主要是大量农民进了城，家属还留在农村，这样的城镇化是不完整的。大量劳动力进入到二三产业，进入城市和城镇，但是其妻子和孩子留在农村，这是中国和发达国家的一个重大区别。

下一步，是要把他们的家属转移到城里来。中国现在的城镇化水平是60%，可能会上升到70%。中国不太可能像发达国家一样达到80%或者超过80%，这和中国的国情有关，农村可能滞留超过20%的人口。我认为，中国城镇化水平到70%基本就到了拐点，增速将放缓或者不再继续上升。

“十四五”期间城镇化的速度可能以0.8到1个百分点增长。到2025年，可能达到65%的水平。原来测算是2030年中国城镇化水平可能达到70%，现在考虑放缓的因素，可能到2035年中国城镇化水平才能超过70%。

户籍人口城镇化率从2013年的35.93%达到2019年的44.38%，虽然速度很快，但和城镇化没关系，户籍城镇化这个概念本身就存在问题。人进入城市，户籍没有转移到城市，是户籍管理问题，不是城镇化水平问题。如某城镇开了一个餐馆，招了一批农民做服务员。过去从事农业，现在从事服务业，这就意味着城镇化水平的提高。不是一定要到大城市，到小城镇从事二三产业，不再从事农业，就可以统计为城镇人口。

现在很多地方取消了城乡户籍差异，取消了也不意味着城镇化水平提高了。在这一背景下，把户籍城镇化作为一个任务，作为一个指标已经没有什么意义，只是一个统计口径问题。比如上海已经没有农村户籍，说上海的城镇化水平已经达到了100%，肯定不对，只要还有农民，它的城镇化不可能达到100%。因为城镇化不是居住条件或居住环境的变化，而是按照从事的职业。只要有从事农业的人，就不可能完全城镇化。如果有农田、有农民，就不能叫100%的城镇化。

从小城市到一二线城市的大学生也有很多，他们在小城镇也是城市人口，所以他们对城镇化水平的提高没有关系。比如有些大学生户籍在中西部城市，到东部上大学，到东部就业，这是从甲地到乙地的人口流动。只有行政区的变化，城镇化水平没有变化。

我认为城乡户籍差异早就应该取消，应该是无差别的户籍，再分城市户籍和农村户籍已经没有意义。未来户籍只是一个登记制度，是一个管理手段。如小孩出生要去派出所登记，就有了户口，户口只是统计需要，应根据个人需要自由迁移。

有的地方搞乡改镇，户籍城镇化水平一下子提高了。原来乡政府所在地的农村居民成了城镇居民，实际上没有任何意义，还居住在农村，还从事农业，只是统计意义上的城镇化。

农业转移人口市民化是指农村人口进入城市务工经商应享受和市民同等的公共服务和社会福利。应不断缩小与市民享受的公共服务和社会福利的差距，这就是市民化过程。而不是仅仅把农村户籍改成城市户籍。

农业转移人口也就是农民工如果在城市工作和居住，给所在城市做了贡献，就应该享受和城市居民同样的公共服务和社会福利。第一要同工同酬，不能说本地人的工资就高、外地人的工资就低；第二要缴纳五险一金，市民有保障，农民工也要有保障。不能缴了医疗保险，不让就医，还要到老家去看病。第三社区服务要到位，如果农民工在某一区域租了房子居住，政府就应该给他的全家提供公共服务，包括就医、子女就学或其它服务。这是当地政府必须要尽的责任和义务。如果没有给农民工提供服务，就是政府失职。城市政府现在只管有户籍的人，不管没有户籍的人，这是半边政府，不是完全的政府。

未来中国的城镇化水平不可能太高，是因为中国在工业化过程中，没有同步让农民工和农民工的家属进城来，很多人家庭是分离的。第一波农民工的年龄大了，由于没有住房，也没有合适的工作岗位，就回到农村不可能再回来了。农民工能否把全家搬到城市来，基于两个方面：一是农民工的报酬能否养活全家，二是取决于城市政府能否给农民工提供公共服务，比如子女就学、医疗保障和养老保障。也就是说，农民工如果全家进不了城，他自己很可能也要回去。未来将不是单边的农村人口向城市转移，很可能有一部分人要回农村去，所以城镇化增长速度可能会放缓，而且不可能太高，因为丧失了提高城镇化水平的窗口期。

农民工愿意进城的时候，有种种限制，没有提供公共服务，没有合理报酬。家属在农村，随着年龄的增长，他们将回到农村去。他们的子女很可能会成为新生代农民工，和他们的父辈一样进入城市务工经商。这一波农民工很可能在城市结婚生子，成为城镇化的新动力，城镇化水平有可能进一步提高。

未来进入城市的农民工数量取决于城市能提供多少就业岗位。过去，主要的就业岗位在工厂和建筑工地上。现在一些劳动力密集型的产业转移到国外，取而代之的是服务业岗位，比如餐饮业、快递业、卫生环保、物业保安等为城市服务的行业。随着网络购物的普及，快递服务是一个重要就业渠道，需要年轻力壮的人到城市来。

留守儿童随着城市政府公共服务水平的提高，会到城市来就学；夫妻分居两地的，丈夫在城市就业，妻子在农村带孩子，如果全家团聚，留守妇女也要进城；现在的留守儿童，很多是爷爷奶奶或者姥姥姥爷在农村带，留守儿童进入城市，这些老人可能也要被动进城带孩子，但数量不会太多。进入大城市的还有受过高等教育的农村大学生，户籍在农村的，考上了大学，顺理成章成为城市居民，只有极少数回农村从事农业。上述这几类人是未来城镇化的主要动力，他们进了城城市人口就增加了。很可能未来五年这批人陆续进城，城镇化水平以每年一个百分点的速度增长；但未来变数也很大，如果农民工并没有全家进城，不仅家属不会到城里来，本人随着年龄的增长也会回到农村去。2020年到2025年，人口双向流动，有人到城里来，也有人从城里回到农村去。

促进大中小城市和小城镇协调发展，建立合理的城镇体系

小城市之所以是小城市，是因为吸引力较小。小城市如果有良好的环境、发达的交通，可以发展大产业，吸引人才，聚集人口，就可能变成中等城市，中等城市就可能变成大城市，是不由人的主观愿望所决定的。

未来大城市主要发展现代服务业，金融、保险、高科技产业、文化创意产业等。中等城市主要发展制造业，因为成本低，且需要的劳动力很多。小城市主要发展零部件等配套产业。小城镇主要发展农产品加工业，将原粮加工为成品，再销售到城市。从事农业的农民住在农村，离耕地近一点，未来的农村环境将是优美的，公共服务是比较完善的，具有吸引力的。

区域协调发展是区域之间的差距趋向缩小——人均GDP不可能都一样，而是各区域收入水平和生活水平没有太大差距。区域协调发展通过人口的流动来实现。比如一个区域收入水平高，就会吸引人口流入，分母变大，人均收入水平就下降了。有些地方人口减少了，分母变小人均收入就提高了。过去农民收入比较低，主要原因是人均耕地少，农业的比较效益低，农产品价格由市场决定，价格很难提高。现在农业收入没有变，但农民人数少了，农民的收入就会相应提高。现在很多农民工回流，一是因为农民的收入在提高；二是对农民的公共服务水平在提高，所以农村就有吸引力了。

中国培养了很多学农的大学生，可以发展农业。未来的农民应该是素质高的、有知识的，这些人从事农业，农业才能走向现代化。因为机械化水平在不断地提高，农业不像过去完全靠人工去耕种，不再需要太多劳动力。农业变成一个科技含量比较高的产业，农民收入也将提高。这样，农村的面貌就能根本地改变。

现在处于过渡期，农村看到的较多是老人、妇女、孩子。我预测到2035年以后，农村将成为一个没有一定的知识水平就没有资格去从事农业的地方，农村的面貌也会跟着改变。

如何解决“大城市病”？

随着人口的聚集，大城市的生活成本必然会提高，房价也会很高。城市规模大了，物流成本也会提高。热岛效应、汽车排放使环境受到影响。这种情况谓之“大城市病”。

如何解决“大城市病”？一是要调整产业结构。产业结构高度化，很多城市以制造业为主，由于制造业具有成本敏感性，将逐渐转移到中等城市和小城市。大城市要发展现代服务业，金融、保险、旅游等产业，一个大楼可容纳几千人，占地较少，附加值较高。要发展高科技和科技研发，科技研发靠高素质的人来完成，不需要厂房。

二是要在大城市周边规划建设“反磁力中心”。城市会越来越大，但越大不一定越好。应在大城市50公里和100公里的范围内，再建一个吸引力较大的城区。应使新城区的交通更便捷，设施更完善，生态更美好，经济更繁荣，就会吸引很多产业过去，很多人到新区去工作。老区的人口增长压力就会减轻。以浦东为例，原来上海以浦西为主，开发开放浦东，浦东聚集了很多产业和人口，有效减轻了浦西的压力。

三是规划建设都市圈。建设轨道上的都市圈，实现都市与周边地区同城化。这样，很多产业就会向周边城市聚集。也可以减轻都市人口快速增长的压力。大城市会“生病”，因此要防治“大城市病”；同时“大城市病”不是不治之症，通过上述措施，可以治好“大城市病”。

大都市通过户籍制度控制人口没有用

北京等大都市靠户籍制度来控制人口，没有任何效果。产业的聚集带来人口的集中。真正吸引人口的是产业，产业发展了，创造了大量就业岗位，人就会纷至沓来，任何手段都没有用，再严格的户籍制度也没有用。

户籍制度曾起过一定的历史作用。新中国成立初期，农业不是很发达，耕地粮食产量不高，需要足够的人种植粮食。如果大量人口进城，粮食供应不上，就会闹饥荒。所以当时采用了城乡二元户籍制度，限制农村人口流入城市。

到了上世纪80年代，因为工业发展需要劳动力，允许农民进入城市务工经商，很多就业岗位也因此放开。那个时候就应该取消城乡二元户籍，没有户籍的人变成了“两栖人”，形成了一个庞大的群体——农民工。中国的城镇化进程也受到了抑制。

有人认为控制大城市人口膨胀应该通过户籍制度，把户籍制度作为控制城市人口的一个手段。实际上，户籍制度已经不起作用。户籍本质上是登记制度，登记制度是必要的，人生在哪里就在哪里登记。人需要有一个发身份证的地方，由登记地政府提供户籍证明。长大后，到哪里工作、居住，就在哪里办一个居住证，不办也没有关系，不办的话，政府就无法为你提供公共服务，也不能享受公共福利。有了户籍证明，可以到全国去，到全世界去。

城镇化水平是统计出来的，主要看居民在城市生活的时间长还是在农村生活的时间长，这是统计的需要，因此常住人口的城镇化才是真正的城镇化，户籍只是政府管理的需要和服务的需要，与城镇化水平的高低没有关系。

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