刘尚希：防范化解公共风险 提升可持续发展能力

导言：当今世界正面临百年未有之大变局，人类进入风险社会时代。风险社会的基本特征是不确定性。这种不确定性不是指某个领域、某个方面、某个区域，而是体现为社会整体的不确定性。新冠肺炎疫情全球蔓延，世界整体不确定性进一步增强，加大了整体社会风险，即公共风险。风险带来的是成本、损害和损失，是对可持续发展的威胁。降低整体不确定性，防范化解公共风险，为我国的发展构建起可持续的确定性，是今后尤其是“十四五”时期的重要任务。

深化改革开放，增加发展的确定性

人类有两大本能：一是追求确定性，希望安全、稳定、可预期；二是趋利避害，躲避可能的危险和威胁。动物也有这样的本能，但动物没有风险思维，不能通过“思想实验”构建风险图景来提前谋划和准备。因此，动物无法预防风险，只是凭本能应急逃避。而人类在群居中渐渐形成群体风险（今天的公共风险）的防范意识，实现了人类的繁衍发展。但仅有风险意识还不够，要应对公共风险，还需要有科学的集体行动。

新中国成立70多年，尤其是改革开放以来，我们摸着石头过河，勇于探索和创新，实现了快速发展的奇迹。我们从过去的发展经验中悟出一个道理：在一个不确定的风险世界，国家发展的确定性要靠自身不断努力去构建，通过探索和创新来对冲公共风险。改革开放的过程一定程度上就是不断防范化解公共风险，探索构建国家发展确定性的过程。创建经济特区、社会主义国家也可以搞市场经济、多种所有制经济共同发展、绿水青山就是金山银山等一系列理论创新和实践创新，不断加强了经济发展的确定性，降低了公共风险，使我国实现了持续快速的经济发展。

2008年国际金融危机以来，世界陷入了低增长、低利率、低通胀和高负债、高风险、高度不确定性状态，今年的疫情冲击进一步加剧了不确定性，亟须通过理论创新促进对公共风险的认识，并提高应对能力。全球发展的不确定性增强，会不断摇晃我国这艘巨轮，甚至引发大的颠簸。我国的发展好比登顶珠峰，已经到了“半山腰”，越是往上走，面临的各种不确定性和风险就越大，唯有靠改革开放的全面深化，才能确保发展的确定性、稳定性和可持续性。

加强公共风险管理，降低发展成本

从整体来观察，公共风险越大，国家发展的成本越高；公共风险越小，国家发展的成本越低。公共风险转化为宏观成本，是发展可持续的最大约束。

今年以来，受疫情冲击，全球分工与协作体系被打破，全球产业链供应链被中断，许多国家由此陷入经济衰退和社会动荡。加之地缘政治等影响，经济全球化出现逆流，相当程度上表现为公共风险的全球化，公共风险转化为巨额发展成本，将成为全球发展面临的严峻挑战。

公共风险之所以会转化为发展的成本，是因为它改变了人们的预期和行为方式，使资源配置更偏向于预防可能的损害和损失。例如，面对风险，银行必须有拨备，企业需要减少投资提高资金储备，诸如此类都是成本。公共风险水平越高，微观主体的成本就会越高，国家发展的成本就越大。降低或规避公共风险，需要建立科学的公共风险管理机制。2003年“非典”以来，我国公共卫生应急管理有了很大进步，但在经济社会各领域还存在治“已然”多、防“未然”少的情况，公共风险管理机制还有待进一步提高。

规则与秩序提供确定性，可以对冲和降低公共风险水平，从而降低宏观发展成本。一旦原有的规则和秩序被打破，无法提供确定性，公共风险水平就会急剧上升。公共风险管理机制的核心作用，就是防患于未然，不断升级过去构建的确定性，前瞻性地降低未来的不确定性，化解可能的发展成本。

公共风险管理机制不是外在的、独立的，而应内嵌于国家战略、规划和制度之中。适时调整国家战略、完善规划、创新制度，是公共风险管理的基础。构建公共风险管理机制，并非要另起炉灶，而是要把风险思维、预防理念作为战略规划制定、各项制度设计的核心思维和理念，渗透到战略、规划和制度中去，实时监测和防范风险溢出。这就对我国的改革提出了新要求。深化改革不应仅重视应对“已然”问题，更应重视“未然”风险。预防做扎实了，应急的事情就会大大减少。

构建公共风险管理机制的原则

构建公共风险管理机制，“风险导向”应优先于“问题导向”。一般来说，我们面临的问题都是“已然”的、确定的，而风险是不确定性的，属于“未然”的问题，是产生潜在损害的可能性。解决了“已然”问题，不等于可以防范风险。防范风险必须强调预防优先，减少问题的产生。

第一，要形成具体的防风险预案。2003年“非典”之后，各领域都制定了相应的应急预案。这是一大进步。应急预案是危机来临时的行动方案，如制定应急响应等级、储备应急物资等，但应急预案并非风险防范预案。防范风险预案强调避免危机从而减少应急，不是处置危机。减少生病比病后治疗更重要，因此防风险预案比应急预案更重要。

第二，防风险应重视制度性安排和长效机制。生产关系是随着生产力的发展而不断调整的，制度也需要与时俱进。改革是推动制度不断完善的根本办法。改革滞后，公共风险就会增多。唯有加快改革步伐，构建长效机制，才能减少和降低公共风险，从而降低发展的成本和阻力。

第三，各项决策都应进行公共风险评估。决策产生风险是常见现象，因此在公共风险管理机制中，应要求对决策方案进行公共风险评估。目前，我国一些重大项目已开始做社会稳定风险评估，但还没有实现所有决策都进行公共风险评估，建议尽快实现全覆盖。

第四，要区分公共风险与个体风险，明晰风险责任。防范公共风险是政府的责任，而个体风险则是企业、家庭和个人的责任，两者不可混淆。

第五，通过数字技术为公共风险管理提供支撑。公共风险管理需要加快数字政府建设，将大数据、云计算、人工智能等数字技术运用于公共风险管理全过程，提高公共风险的监测、识别和预警能力。

作者简介：刘尚希，中国财政科学研究院院长，中国区域经济50人论坛成员。

（来源: 尚希观察  2020-11-23）

责任编缉：祁国燕