肖金成：西部大开发第三个十年：大保护、大开放、高质量发展

本文为2020年7月12日下午在中国区域经济50人论坛第16次专题“西部大开发 新时期  新格局”研讨会上的发言。现本网予以全文刊发，与网友共享。

杨开忠：谢谢后凯，时间掌握挺好。下面我们请论坛成员、中国区域协会理事长、国家发改委国土开发局地区经济研究所研究员原所长肖金成发言。 

西部大开发第三个十年，中共中央、国务院于2020年5月17日发布了《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，是顺应中国特色社会主义进入新时代、区域协调发展进入新阶段的新要求，统筹国内国际两个大局做出的重大战略部署。有三个关键词：大保护、大开放、高质量发展，我认为抓住了西部大开发的本质所在。对如何大保护、如何大开放、如何高质量发展，我发表几点意见。

第一，如何“大保护”？我国西部地区有大面积的生态脆弱地区，而且这些地区生态地位非常重要，都在大江大河的上游，和中下游有很密切的关系。新的十年，在大保护方面要做大文章，应通过国土空间规划划定生态保护红线，红线划定宜细不宜粗，一定要落地。三江源地区、祁连山地区、乌蒙山区、武陵山区、贺兰山和六盘山区，应作为重点保护区，做出专项规划，很多规划包括西部大开发的规划，都把它作为重点生态保护区，但在具体措施上，却很不到位，尤其是当地居民的生计问题缺乏考虑，某种程度上，当地居民生计问题不解决，规划是落实不了的。要升华主体功能区的理念，在生态脆弱区或生态保护区减少人类活动，减少人为的破坏，是对生态环境最好的保护。比较可行的途经就是内聚外迁。所谓“内聚”，就是选择交通便利，有比较大的发展空间，国家重点支持，吸引产业聚集，创造新的就业岗位，形成规模较大的城市。吸引大山里适宜耕种的土地很少的村庄里的居民走出来在城市务工经商，既能够彻底摆脱贫困，也对生态环境减少人为影响。像武陵山区、渝黔交界的秀山、湘鄂交界的来凤、龙山，虽然地处武陵山区，但交通方便，发展空间比较大，有条件建设规模较大的城市。有些地区扶贫就是修路，不计代价，将公路修到山顶，破坏了生态，当地居民也很难根本摆脱贫困。有些地区扶贫搬迁，就是从山上搬到山下，交通方便了，适宜耕种的土地更少了，并没有解决居民的生计问题。所谓外迁，就是创造条件支持并鼓励大山里的居民到发达地区就业居住，举家迁移，进入都市圈、进入城市群，到收入高的地方去，到有工作岗位的地方去。当地政府应进行引导，创造条件，搞好基础教育和职业培训，提高外出谋生能力，提高文化教育技术水平，让他们愿意走出来，有能力走出来，在城市安家落户。城市政府也要为他们在当地就业居住提供支持和服务，随着老龄化社会的到来，劳动力将经历从无限供给到结构性短缺，再到全面短缺三个阶段，现在已进入第二个阶段，相信不久，城市人才大战将转为人口大战。劳动力是产业发展、城市发展、区域发展的基本条件。人口创造需求，扩大消费，吸引服务业聚集的前提条件。一些人总是希望把更多的人屏蔽在山沟里，总想把出来的人堵回去，言之凿凿，让他们吸更新鲜的空气，享受优美的环境，从不为他们算算收入账，从不为国家算算生态账。也有一些糊涂人，好像上游地区生态环境遭到破坏，与自己丝毫无关，等到遭受“灭顶之灾”，就悔之晚矣，不过也来不及后悔了。为此，要建立生态补偿机制，下游地区的政府、企业要给上游地区尤其是生态脆弱地区生态补偿，一方面支持生态保护，更重要的方面是提高人的素质，提高公共服务水平，为人口转移创造条件。吸引生态脆弱区的人口也是对生态保护的补偿。

第二，如何“大开放”？西部大开发之初就提出向西开放，变对外开放的“后方”为对外开放的“前沿”。西部的边境线很长，但是相邻地区都不是很发达，这是一个现实。很长时间，我国的开放一般面向发达国家，引进发达国家的投资，并向发达国家出口，所以沿海地区借助港口的优势，通过航运可把商品销往世界大多数国家，而内陆地区则没有这些优势。新时期，借助亚欧大陆桥，可以将商品运往欧洲，对东南亚国家、南亚、中亚国家、阿拉伯国家，我们可以利用两种资源、两个市场，推进开放有利于西部地区的发展。“一带一路”国际区域合作战略的实施，通过建设国际大通道和陆海新通道，将进一步促进西部地区对外开放，也能够吸引东部发达地区的产业转移。

我认为，通过开放能够促进产业向西部转移。现在大量产业聚集到沿海地区，短期内难以根本改变。但是沿海地区有很多产业需要向外转移，如劳动力密集型产业，劳动力不像前30年那么充裕，劳动力成本也提高了，劳动力密集型产业势必要从沿海地区转移出来。还有低附加值的产业，是不是可以转移到西部？我认为不一定，很可能转移到东南亚国家，转移到劳动力成本更低的地方。我认为东南亚国家劳动力成本低，但劳动力素质也很低，相对于转移到东南亚，转移到云南、广西更合适。转移到南亚和中亚，不如转移到新疆和四川。关键的问题是扩大开放，向西开放，优势就能体现出来。大开放实际上就是产业转移的重要条件，没有开放，只能面向本地市场，在地广人稀的地方发展产业，因本地市场不大，企业就难以获得可观的收益。如果面向国际市场，南亚市场、东南亚市场、中亚市场、欧洲市场、非洲市场，我认为沿海地区的企业就有兴趣将生产基地转移到西部。当然，西部地区还要打造承接产业转移的平台，改善营商环境，降低企业的综合成本，企业才能取得更好的效益。

国际区域合作是相邻国家的合作，相比而言，开展国际次区域合作，对西部边疆地区更为有利。所谓国际次区域合作，就是在国际区域合作框架内，我国边疆地区与相邻国家或相邻地区开展合作。广西、云南、贵州，甚至重庆和四川或整个西南地区均可以和东南亚国家或相邻地区开展合作。新疆、甘肃、宁夏、陕西或整个西北地区可以和中亚国家或相邻地区开展合作，新疆和内蒙古可以和俄罗斯、外蒙开展合作。只有这样，西部全方位开放的格局才能够形成。只有大开放才能大发展。开展国际次区域合作，受益最多的边疆地区。边境经济合作区、双边与多边合作区、边疆自由贸易区等开放型功能区将发挥更大的作用。在此基础上，以地级行政区为单元的沿边经济带就能够快速形成。

第三，如何高质量发展？西部地区面积很大，不要以为很大就可以铺开来搞。除成渝地区、关中地区、北部湾地区之外，其他地方均属于地广人稀地区，有一大部分地区属于生态脆弱区，应以保护为主。要克服这些劣势，就要采取大分散、小集中空间开发模式，集中发展、集约发展和集群发展，。不能遍地开花、齐头并进。地方很大，反而要聚焦，解决配套条件不足的难题，解决远距离运输带来的物流成本高的难题。西部高质量发展就是要搞“三集主义”，即集中、集约和集群。西部大部分地区人口少，城市规模小，城市不太密集，不可能有那么多的城市群，也不可能有那么多的都市圈，不可能有那么大的城市群，也不可能有那么大的都市圈。除范围有限的城市群和数量不多的都市圈之外，西部要重视区域性中心城市的发展。一个地州市，重点支持一个区域性中心城市的发展，规划建设产业发展平台，加大投入，促进要素集聚，带动周边地区城市和农村的发展。这样，就能够形成高质量发展的西部大开发新格局。

西部的边境线长，边疆地区的发展在西部大开发新格局中处于重要地位。边疆地区多数是少数民族地区和贫困地区，一部分地区还是革命老区。边疆的发展重点在城市，城市的发展重点在产业，产业的发展在投资环境，投资环境分为软环境和硬环境，软环境包括体制、政策与服务，硬环境包括交通设施、城市基础设施和园区基础设施，软环境靠改革，硬环境靠投入，软硬环境改善了，边疆才能加快发展。一个个区域性中心城市崛起边疆，就形成了沿边经济带，就能使边疆得到巩固，让边疆人民富裕起来，甚至邻国边民也能够受益。

时间关系，我就不多讲了。几个材料发到群里去了。在这儿不占用大家过多时间了。谢谢大家关注。  

  责任编缉：祁国燕